2021-4-9 | 保险改革论文
作者：王宇熹 汪泓 陈群民 肖峻 单位：上海工程技术大学管理学院 上海交通大学 上海市人民政府发展研究中心 江西财经大学
社会保障城乡统筹发展是上海“十二五”发展的重要条件．经过２０多年建设，上海已经形成了“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”覆盖城乡全体从业人员的社会保障体系．但总体而言，上海社会保障体系还存在一些体制机制障碍，主要表现为城乡分割、类型过多、制度间缺乏有效的统筹协调机制等．随着国家层面社保制度统筹的推进，统筹层次的提高和社保制度的整合简化是未来我国社会保障事业发展的大趋势和大方向．世界银行认为，“可持续性”可视为现在和将来养老保险体系应具备财务稳定性———能够在长期内维持养老金支付的能力．养老保险改革成功与否，最重要评价标准就是要考察改革对上海养老保险系统可持续发展的长期影响．测算养老保险改革对养老保险基金收支缺口的长期影响具有非常重要的基础理论意义和政府决策咨询价值．未来３～５年过渡期内“镇保”和“综保”都会逐渐与“城保”接轨，最终并入“城保”，过渡模式中仅保留了“新农保”和“城保”；由于“城保”是“四保”中参保人数最多，最重要的子系统，本文重点分析“镇保”与“城保”的制度整合、“综保”与“城保”的制度整合对“城保”养老保险基金收支缺口的长期影响．
１上海社会养老保险概述
１９８６年至今，上海在不同的历史时期先后推出了“城保”、“农保”、“综保”和“镇保”制度．４种保险的参保人数也呈现出不同特征，２００４年“农保”在区县实现全覆盖，达到高峰１４６．７万人后，由于城市化速度加快和上海全面停止非农业户籍的申请，加上农转非、征地和自然死亡因素，“农保”参保人员出现逐年下降趋势，到２０１０年底已不足７０万人．“镇保”制度设计之初是针对“征地人员”，后又允许郊区用人单位参加，参保人数在２００９年达到高峰１５５万人，增量主要是来自于郊区单位用人数量的持续增长．由于近年来沪务工人员的持续增加，“综保”参保人员也保持高速增长趋势．“城保”由于上海人口的负增长和户籍门槛，近年参保人数保持较慢的增长速度．上海虽然实现了全覆盖，但４种养老保险在缴费比例、缴费基数、计发办法、待遇水平方面都存在较大的差异，也造成了制度衔接转移的巨大困难（见表１）．
２上海养老保险制度改革
为贯彻２０１１年７月１日起生效的《社会保险法》、保障外来从业人员和郊区用人单位从业人员公平参保的权利，上海将外来从业人员和郊区用人单位从业人员纳入城镇职工社会保险范围．
２．１“镇保”与“城保”制度整合根据沪府发（２０１１）２９号文件精神，参加“镇保”的用人单位及其具有上海户籍的从业人员，且２０１１年６月仍在缴费的，２０１１年７月起应当停止在小城镇社会保险参保缴费，转为参加“城保”；其在２０１１年７月至２０１４年３月期间（简称“过渡期”），缴纳城镇职工社会保险的基数和缴纳养老保险费的比例可以逐步过渡．该文件对缴费基数做出规定：单位缴费基数按单位内个人月缴费基数之和确定；个人缴费基数按上年度上海职工月平均工资的６０％确定．对养老保险缴费比例规定：２０１１年７月至２０１２年３月，单位缴纳养老保险费的比例为１７％，个人缴纳养老保险费的比例为５％．２０１２年４月至２０１３年３月，单位缴纳养老保险费的比例为１９％，个人缴纳养老保险费的比例为８％．２０１３年４月至２０１４年３月，单位缴纳养老保险费的比例为２２％，个人缴纳养老保险费的比例为８％．过渡期满后，单位和个人的缴费基数和比例，按上海城镇职工社会保险相关规定执行．“镇保”中被征地人员的保障则实行单列，形成特殊“征地养老”保障办法，取消新被征用地人员的征地养老制度．
２．２“综保”与“城保”制度整合根据沪府发〔２０１１〕２６号文件精神，从２０１１年７月１日起，与上海用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应该参加“城保”．外来从业人员参加城镇职工基本养老保险，用人单位和个人的缴费基数和比例，按上海有关规定执行．其中，非城镇户籍的外来从业人员参加基本养老保险，缴费基数实行５年过渡办法：２０１１年度（７月至次年３月）个人缴费基数为上年度上海职工月平均工资的４０％；２０１２年度（当年４月至次年３月，下同）个人缴费基数为４５％；２０１３年度个人缴费基数为５０％；２０１４年度个人缴费基数为５５％；２０１５年度起，个人缴费基数按本人上年度月平均工资收入确定．必须指出，该政策在实施过程中存在较大的风险，５年过渡期设计过短，对用人单位而言，无论是缴费比例（从１２．５％上升至２２％）还是缴费基数都增加过快，农民工的社保缴费负担增速也过快（从０元增加到２０１１年的１２４元，２０１５年将与上海城镇职工完全一致），对于一些大量使用外地农民工且行业利润较低的行业，如建筑施工企业、劳动密集型低端制造业等，过快过高的提升企业用工成本和农民工的缴费负担，容易引发“逃保”、“逃费”或企业外迁现象．由于流动性很高，文化程度普遍较低，大量来沪务工的农民工“短期打工”意识较强，对于未来能在上海养老的期望值并不高，大多数人希望回家乡养老．“综保”的设计之初衷满足了大部分农民工的需求，该项政策实施后，在上海无较低费用的“综保”可缴情况下，他们自愿缴纳较高费用的“城保”积极性非常低，往往选择回家乡参保或者干脆与在沪用人单位商议每月多拿几百元钱的“退保费”了事．该政策相当于将一部分来沪务工的农民工强行“退保”，排斥在上海社保体系之外，上海社保体系已经实现的“全覆盖”成果存在重新被打破的风险．
２．３“新农保”与“城保”的制度衔接“新农保”在上海推行实施后，上海规定凡是２０１１年７月１日前缴纳过“镇保”的本地非城镇户籍人员可以转为“城保”；仅参加过“农保”和“新农保”的本地非城镇户籍人员，如果与上海用人单位建立劳动关系的，用人单位应该为其缴纳“城保”；如果没有与用人单位建立劳动关系的，只能参加“新农保”，这意味着上海“新农保”与“城保”之间的衔接通道已经建立，“两险”并存的过渡模式框架基本形成，但由于我国城乡二元结构的巨大差异很难在短时间内缩小，要实现目标模式中的国民养老保险模式，还需要较长的时间．