低碳经济市场管理分析

本文作者：裴辉儒 单位：陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副教授、博士

经济发展需要资源环境的持续供给，但是资源环境稀缺性又决定了经济过快增长必然造成资源耗竭和环境退化、经济效益降低和社会福利损失，所以，需要构建合理的平衡关系机制，而机制模式的选择又取决于决策对象的自身特征和经济运行规律。目前，适度管制下的市场化低碳经济模式已成为全球的必然选择。处于体制转型期的中国，既承受着逐年增加的国内环境压力，还要承担国际减排责任，同样面临如何选择有效保护环境的模式问题。因为，现有以规制为主体的环保模式并不足以完成这一历史使命，所以，必须充分借鉴国际成功经验，走适度管制下的市场化低碳经济之路，方能有效改善中国社会环境福利和顺利兑现国际减排承诺。

一、我国低碳经济模式的发展现状与面临困境

(一)现状分析

中国历经30多年改革开放，经济快速进展，人民生活极大提高，但也因严重依赖资源的高消耗而欠下极为严重的“生态环境债”，产生了潜在的社会环境福利风险，使资源环境约束成为我国经济社会发展的瓶颈。近些年，各级政府通过一系列政府规制，在一定程度上缓解了环境退化和资源枯竭进程，但尚未完全扭转这种逆势，于是便开始尝试一些市场化环保决策，逐步奠定了适度管制下市场化低碳经济模式的部分条件。

首先，市场化制度逐步健全，主要成果有:一是出台一系列促进市场化法律和行政法令，促进环境政策从行政管理向突出经济与环保协调和“双赢”的市场化之路转化;二是按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，将环保纳入财政体制改革，通过财政税双重红利政策改革，加大环境保护市场引导;三是结合国际标准、国内产业和环保政策，积极推行“绿色信贷”政策，探索环境资产交易工具，试点环境污染责任和环境资产交易保险工作，逐步搭建清洁发展机制项目(CDM)管理体系;四是通过市场激励引导企业积极参与减排，开发和应用清洁生产和改善环境的技术;五是逐步完善环境信息披露制度以加大监管力度，将环保信息纳入全国统一的企业征信系统。

其次，环保市场体系得到初步确立，主要表现为:一是国内企业积极投身减排项目交易，先后诞生针对“碳中和”的企业和自愿减排的“熊猫标准”，成为最早的环保市场化推行者;二是金融机构逐步建立“赤道银行”，推出与环保有关的碳基金、碳价格、碳理财产品等交易工具，在碳金融财务顾问、能源未来收益权质押融资产品合同、低碳理财产品、碳金融合约交易等业务领域逐步获得突破，银监会已逐步加大对涉及环境保护内容的企业信贷的监管力度;三是碳金融行业组织开始增强内部自律和协调以及行业的对外谈判能力;四是环保产业初具规模，全国环保产业从业单位已达3.5万多家，从业人员近300万人，产业收入总额近10000亿元;①五是城市开始运行垃圾处置费和填埋费强化市场调节功能;六是形成了部分排放交易价格参照标准，已有效实施城市供水、土地、用电价格改革，开始在能源领域试水环境市场价格调节机制。

最后，环保市场获得快速发展，截止2011年12月13日，国家发改委批准的CDM项目达到3500个，中国CDM交易额约占国际CDM市场一半以上。②预计我国将在2013年形成区域减排市场，2015年形成全国市场。由此可见，适度管制的市场化低碳经济决策将会在我国经济发展过程中日益发挥重要作用。

(二)面临的困境

尽管我国环境市场化措施在控制污染及其生态影响方面取得了局部成效，但由于正处于经济转型期和环境库兹涅茨曲线的上升阶段，缺乏常见的基础设施和市场体系，所以在推行市场化低碳经济过程中，也遭遇了一系列决策困境。

1.制度规范没有完全确立环境市场化地位

主要表现在:一是市场化环保制度不健全。首先，立法主体地位偏低且不健全，大多数环保立法出自最低层次的行政部门，政策权威性和执法力度明显不足，未能形成统一有效的政策环境，造成部门间难以形成合力来有效调控同级地方政府为追逐经济利益而扭曲环境保护执法的行为;其次，现有经济杠杆制度不健全导致市场化激励不足，使生产者不仅缺乏环保动力，甚至为了利润最大化采取投机或寻租行为肆意排放废物和消耗资源，造成当前环保效果不进反退的尴尬境地;再次，市场化监管主体缺失。根据《奥胡斯公约》第2条规定，各级政府和各种环境公共行政职能的自然人或法人为市场化监管主体，但我国环保监管主体主要为行政部门，其他主体仅有参与权，使环境资源信息在市场决策与其他参与主体间产生严重不对称性，从而造成环境决策监管空白;最后，现行的中央和地方政府之间的财政分权制度造成地方政府事权多财权少的不匹配情况，由此产生普遍的“经济就是政绩”的扭曲思想，普遍存在经济投入“越位”、而环境投入“缺位”现象，致使正常的环保资金投入不足，一旦遭遇异常自然灾害，就会造成不可逆转的经济损失。

二是环境产权不清晰，造成资产定价困难。根据经济学一般原理，价格是市场化最直接、最灵敏的手段，在促进环保方面发挥重要作用。但是，由于我国环境产权界定不清晰，致使经济性环境资源价值缺乏市场化的衡量标准，计入市场价值的资产被地方政府和企业功利化地肆意分割，而与经济无关但有利于社会福利的环境资源却面临公共的悲剧，造成市场对环保价格调节机制被严重扭曲，无法反映资源真实的稀缺程度和市场供求状况。

三是现有市场化调节不足以形成环保正向机制和抑制环境恶化的逆向机制。首先，目前以排污费、资源补偿费为主体的环保税收制度仅限于减税和免税，缺少环保专门税种，而且征收标准偏低且不平衡，既限制了税收对环境污染的调控力度，又难以保障环保税收收入，严重影响了生态价值补偿效果;其次，其他许可证、经济优惠和资源租金等政策，规模有限而且易滋生腐败，对环保的效果同样不明显;最后，央行与环保以及银监部门虽然已经形成了一些合作性环保和绿色信贷政策的指导意见，但是，由于央行与银监部门在制度上尚未形成一个信息共享、分工明确的关系，即使央行出台有利于环保的“绿色信贷”政策，也仅仅具有指导作用，难以在实践中真正有所体现。

2.市场化运转体系存在诸多缺陷