2021-4-9 | 保险政策论文
作者：吕月静 单位：中共宁夏回族自治区委党校
新型农村社会养老保险(简称为新农保)，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。国务院总理温家宝指出:“建立新农保制度，是一项宏大的社会系统工程。能否顺利推进和完善这项制度，取决于农村经济社会发展水平，取决于中央和地方财政的支付能力，也取决于农民的认识和接受程度。”［1］一项宏大的社会系统工程的施行，关乎所有农民的福祉，要使这一制度发挥更好作用，取得更好效果，实现新农保制度的可持续发展，政策评估必不可少。
一、农村社会养老保险政策综合评估指标体系设计
在政策评估过程中，评估指标的遴选直接影响政策评估的结果。因此，建构科学、合理的评估指标体系是政策评估成功与否的关键。本文设计了一套以政策方案、政策执行和政策绩效作为一级指标包含二级指标和三级指标的综合评估指标体系，具体见表1。
二、宁夏新型农村社会养老保险政策具体评估
1．政策方案评估
在我国区域经济差异明显的当下，地方政府的价值选择是建立新农保制度的政策前提。尽管中央近年来已着手推动在全国范围内建立新农保制度，但是否出台、何时出台、出台什么样的农村社会养老保险制度，地方政府拥有相当大的裁量权。宁夏回族自治区作为地处我国西北内陆、经济社会相对不发达、地方财政收入较低(以2009年为例，宁夏地方财政一般预算收入仅为111．58亿元，在全国31个省市自治区中排倒数第三)的少数民族地区［2］，积极响应国务院号召，于2009年开始在贺兰、盐池、平罗三县试点新型农村社会养老保险制度，并且相比全国提前10年实现新农保的全覆盖，这体现了宁夏新农保政策的公平普惠价值取向。
(1)明确性。宁夏新农保政策内容相对简单、易于理解，无论是个人的缴费数额、政府的补贴资金，还是待遇计发等核心内容和重要环节都相对通俗易懂。适应了广大农村劳动者的特点和要求，获得了广泛的支持和认同。另外，宁夏新农保政策方案设计中明确了中央政府、自治区政府和县级政府所承担的作为制度的制定者、引导者、监管者和财政支持者的职责和角色。政府在新农保制度中责任的合理定位是保证新农保制度持续、健康发展的核心和基础。
(2)公平性。公平性是现代社会保障制度的基本特征之一，也是养老保险制度实施的首要原则。在评价农村社会养老保险制度实施效果时首先应关注其公平性。宁夏新农保政策规定凡年满16周岁以上(不含在校学生)，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保，并且采取了“双低”原则，即个人缴费的低标准与享受养老金的低标准。在缴费方面，新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，建立了“多缴多得”机制、“长缴多得”机制和特殊补贴机制。这一制度设计体现了制度内部的公平性，自愿参保体现了同一制度范围内的人群享有平等的参保权益;财政倾向补贴弱势群体，能够发挥制度的收入再分配功能;保障待遇有差别，但处于一个合理的水平范围内。
(3)可行性。
一是宁夏新农保制度从一开始就做到了目标任务、制度安排、缴费标准、财政补贴、待遇标准、经办服务“六统一”，为今后逐步实现新农保区级统筹奠定了坚实基础。各市县在自治区统一制度框架下，制定符合本地特点的政策，既保持了全区政策的统一性，又充分考虑了地方实际，增强了政策的针对性和可操作性。
二是新农保试点经办管理规程实行标准化规范化操作，建立健全各种规章制度，明确经办岗位职责、权限和服务标准，保证了新农保试点工作有章可循、顺利开展。目前，新农保试点各类工作账表卡册齐全、规范，经办工作运行良好。
三是制度设计从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，并为今后逐步提高标准留出空间。从缴费档次的设定看，共设100元、200元、300元、400元、500元5个缴费档次，没有再增设缴费档次。从缴费水平上看，100元大体相当于2008年宁夏农村居民人均纯收入(3682元)的2.7%，适合经济欠发达的山区和低收入农村居民的经济承受能力;500元大体相当于2008年宁夏农民人均收入的13．6%，可供川区及收入较高的农村居民选择。
四是在资金保障上，中央政府的补贴基本没有压力，地方政府的财政压力我们可以简单地测算一下。按照《宁夏回族自治区新型农村社会养老保险试点实施意见》规定，按100元最低缴费，每人每年给予不低于30元的补贴。在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，则宁夏地方财政年最低补贴数额=∑宁夏16～59岁农村人口数×30。计算的结果是宁夏地方财政2008年对新农保的年补贴数额约为7038万元，占宁夏当年财政收入的比重为0．740772%［3］。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于，由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。尤其是宁夏山区8县(区)均属国家级贫困县，财政十分困难，8县农业总人口为210．27万人，其中60周岁以上人口20．93万人，分别占宁夏农业人口和60周岁以上农业人口的一半以上。
五是宁夏新农保政策在制度衔接上，注重全面整合。为了解决当前农村社会养老保险制度“碎片化”的问题，宁夏对当前农村已开展的“老农保”、村干部养老保险等农村社会养老保险制度进行整合，并将农村计划生育家庭奖励扶助制度整合融入新农保制度。
六是在工作体系上，整合农村公共服务资源，投入1000万元资金，先期建设50个全区规范统一的乡镇民生保障服务中心，切实做到工作机构、工作人员、工作条件、工作经费“四到位”，为全面推行试点提供了物质保证。宁夏新农保政策在政策方案设计上也还存在一些不足。比较突出的是宁夏新农保政策的科学性问题。现代养老保险已经历了一百多年的发展，其理论和保险技术等较为成熟，特别是养老社会保险，无论现收现付制还是基金积累制，其核心的基金平衡关系都有着严格的保险数量关系且能通过保险精算来计算。而宁夏新农保方案中的一些主要参数，如缴费标准、基础养老金发放标准、退休年龄、平均余命、财政补贴力度等大多数仍是经验数据，基本上没有引入保险精算。举例来说，宁夏新农保个人账户养老金计发月数为139，也就是说新农保制度为参保人员承担近12年的养老金支付。但一般测算认为，我国农村老年人60岁时的平均余命为20岁，将与城镇基本养老保险的支付年限存在同样的缺口问题，势必构成较大的隐形压力。