行政人员的过程性管理探索

作者：董健 单位：东北大学

马克斯•韦伯在理性官僚制中重视对行政人员的过程性管理。他认为在理性官僚制中,对“群众性行政管理(人事管理或事务管理)的需要,一般是不可或缺的”[1]p248。这种过程性管理是“建立在聘用、薪金退休、晋升、专业培训与分工、固定的权限、符合档案原则、上下级之间的等级服从的基础之上”[2]p736。

一、行政人员的选任

(一)行政人员的选聘

在理性官僚制中,行政人员的聘用“要求一种明确规定的训练过程,任用前一般还得通过一个专业测试,一般规则下够资格的人才能被任用”[3]p24。通过专业考试而取得的各种专业考试成绩和文凭“有时实际上是官员的影响终生的坚不可摧的特性”[2]p286,只有成绩合格者才有资格进入行政管理班子,才能被任命为“官员”。这种聘用方式适应了理性官僚制中分工专业化和技术主义的要求,同时也适应了行政活动复杂化的要求。规则化、程序化的专业考试制度倾向于等级拉平化,从社会各个阶层中挑选合格者取代望族支配,保证组织选拔到合格乃至优秀的人才,在一定程度上抵制了各种人际关系对行政人员选任的影响,维护了行政人员聘用过程中的客观、公平、公正。然而,理性官僚制下行政人员的聘用忽视了对应聘者行政道德修养、工作态度等精神层面的考察,而且片面强调应聘者的专业素养和技术资格,忽视了对应聘者的综合素质的考察。此外,行政人员所具备的知识、技术能否准确地应用于行政管理工作实践当中也是值得商榷的。

(二)行政人员的任命与任期

1.任命

韦伯认为在理性官僚制中,“官僚体制的结构与客观运作手段集中在统治者手中是相辅相成的”[2]p302,应对行政人员进行严格的集权化管理。在行政人员任命方面,他主张“典型官僚制下的官僚是由上级任命的,由被支配者选举出来的官僚,再也不是纯粹的官僚类型”[3]p26。上级领导了解组织内各种职位的要求和下属所具备的资格条件,通过任命,保证公职人员会比较精确地执行任务,增强了下级对上级的人身附属关系,加强了上级对下级的监督与控制,严格了层级隶属关系。同时,从候选者中挑选合适的人员取代不听话的、有独立性的官员,则加强了组织内部的集权化。

2.任期

在理性官僚制中,行政人员通过契约关系承担相应的职务,不犯重大过失,不能被随意免职或调职,保证了组织内部人员的稳定性,适应了理性官僚制集权化的要求。给行政人员带来职业上的安全感,增加了行政人员对组织的忠诚度,有效防止了因为职位空缺而对行政活动的连续性产生的破坏。行政人员在特定职务上长期工作,熟练掌握相关专业知识和技能,熟悉工作流程和档案,熟知并严格服从其所要遵守的特定法律法规及职位规范,能够精确、迅速、明确、持续、谨慎、统一地完成行政任务,有效减少行政组织内部各种摩擦,节省物资和人员费用,提高行政活动效率。正如韦伯所言:“支薪的官僚做事不但更精确,……往往还来的更便宜”[3]p45。行政人员通过自由契约关系担任相关行政职务,组织不能单方面解除契约关系,而行政人员本人则有权辞职。“个人是自由的,仅仅在行政事务上服从官职的义务”[1]P246,保证了行政人员在职业选择上的自由和平等。公职人员任命制和常任制也存在一些弊端。第一,容易导致人事任免特权化。行政人员任命制和常任制可能成为部分行政官员拉帮结派的工具,滋生人事行政腐败。第二,减少了有抱负者登进的机会。有才能的人上不去,平庸无能、溜须拍马之辈充斥其中,挫伤部分有上进心的行政人员的积极性与创造精神,导致人才的流失,破坏组织的新老更替和接班人的培养。第三,导致组织内部缺少活力和竞争力。“金交椅”、“铁饭碗”思想严重,人浮于事,因循守旧,创新意识不强,浪费行政组织人力、财力。组织僵化和臃肿,无法适应外部环境的变化和发展。第四,滋生官僚主义等不良作风。只要上级不对其下属进行调职、免职或降职,行政下属便可在其职位上常任下去。行政下属唯长官意志,脱离人民群众。最后,自由契约容易引起行政组织较高的人员流动率,破坏行政组织的稳定性和行政活动的连续性,导致行政活动低效率。

二、行政人员的定岗与培训

(一)行政人员的定岗

韦伯认为,理性官僚制中行政人员的安排应当因事设职,因事择人。行政人员的职位根据职位等级系统予以合理安排。将具备一定资格条件的行政人员根据工作职位要求(学识、能力、经验等),安排到其能胜任的工作岗位上。谋求组织得到合适的行政人员,行政人员在各自合适的工作岗位上充分发挥自己的才能,使行政人员与行政组织达到合理状态,做到人称其职、人尽其才,才尽其用。减少日常行政工作中行政人员与行政组织之间的摩擦,降低行政活动的浪费,增强组织的竞争力,保证各项行政任务的圆满完成。然而,这种人与事的搭配,以工作为中心,其忽视了行政人员自身的想法和需求。机械地将符合要求的行政人员安排到相关工作岗位上,无视行政人员自身是否对所从事的工作感兴趣,使行政人员对所从事的工作感到疲惫、厌倦,缺乏工作热情。行政人员的工作潜能没能有效开发,造成人力资源的浪费,对行政组织和行政人员自身发展造成伤害。

(二)行政人员的培训

在理性官僚制中,韦伯认为“职务工作,至少是一切专门化的职务工作,一般是以深入的专业培训为前提的”[2]p280,“为了达到政治的目标,专业的培训是认识技术的手段不可获取的前提”[2]p790,根据工作需要,行政人员应进行必要的知识和技能的培训,帮助行政人员掌握所需的知识和技术。使行政人员准确执行组织内的各种规则,实现行政人员的专业化、知识化、技术化。知识、技术培训是有效的激励手段,可以推动行政人员向着职业化、专家化发展。但是,行政人员专业化的培训增加了上层领导对下级行政人员控制的难度,“由于有关利益者的专业知识优势,使得国家措施成为幻影”[2]p317,增加了上级“面对官僚之优越专门知识时”[3]p72的无力感,一定程度上破坏了理性官僚制下的集权化。在重视行政人员的专业化知识技术的同时,应重视行政人员的综合性能力的培养,“通才”与“专才”两者必须都得到兼顾。

三、行政人员的日常管理

(一)行政人员的权责