2021-4-9 | 传统行政论文
作者：齐燕 单位：洛阳师范学院管
行政文化的内涵,有广义和狭义的不同界定。就广义而言,行政文化是指行政意识形态,以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说,行政文化仅指行政意识形态,即在行政实践活动基础上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。[1]行政文化为行政管理的发展提供了深层的精神来源,是行政管理的软件要素,对行政发展具有最深刻且最持久的影响,被称为行政管理的灵魂。如何汲取中国传统行政文化中的精华,扬弃糟粕,同时借鉴西方行政文化的合理之处,实现传统行政文化的重构,建立先进的中国行政文化,是我们面临的重要任务。
一、中国传统行政文化的利弊分析
行政文化具有继承性和连续性。新的行政文化总是在批判继承传统文化的基础上形成和发展起来的。与西方国家,尤其是英美等发达国家相比,中国历经了两千多年的封建社会,并孕育出中国特有的行政文化。
(一)传统行政文化的合理性
1.传统行政文化主张德治。受儒家经典思想的影响,中国古代政治领域具有“德治”传统,强调君主及官员的道德水平,倡导爱民恤民、行仁政以利民等思想。因为中国是一个伦理本位的社会,用伦理规范对这个庞大社会体系进行管理和控制的成本较小,因而,“德治”对维护统治、稳定社会起到了至关重要的作用,并在一定程度上保证了普通民众的安居乐业。另外,道德作为行政权力的自我约束机制,对古代官员的廉政建设的确发挥着一定的积极作用。当前,“以德治国”方略与传统的“德治”虽然有着本质的区别,但不能否认,“以德治国”方略在一定程度上吸收借鉴了“德治”思想与传统,强调“官德”建设。
2.传统行政文化注重民本思想。传统行政文化中的民本思想,主要表现在重民、爱民、利民,如“民为贵,社稷次之,君为轻”以及“民为水,君为舟,水能载舟,亦能覆舟”等思想包含独到的治理智慧。民本思想是行政权力合法化的重要手段之一,能够增强民众对政府的认同感,获得其支持。显然,传统民本思想是当代行政所需要的,强调政府及公务人员的服务意识,抛弃“官本位”思想,把公众利益放在首位,关注民生。
3.传统行政文化体现“入世主张”。科举制度作为封建君主选拔人才的考试制度,较之分封制、察举制和九品中正制而言,具有不拘门第、均等竞争、公开考察、优胜劣汰的优势,鼓励学而优则仕,倡导读书人积极入世,培养他们的爱国主义精神和忧患意识,选拔培养出大批的优秀公职人员。这一“入世主张”与选拔制度与当今我国政府所提倡的公共精神、公民责任,鼓励有志之士通过公开考试选拔担当公职,要求公职人员服务人民、奉献社会的价值取向具有共通点。
(二)传统行政文化的弊端
1.行政伦理化。中国有源远流长且几千年传承不断的道德思想和道德文化,几千年的政治是一种家国同构的伦理政治,约束家庭成员的礼制泛化为全社会成员所应遵守的行为规范,从而形成了行政伦理化的独特特征。行政伦理化的消极意义十分明显:它造就了中国行政管理活动中特殊的人际关系,“父母官”、“子民”等称呼就是家庭中的辈分、称谓在行政过程中的体现;等级观念深入人心,并衍生出政府官员的特权思想和专制作风;在行政过程中,重德轻法,人治特征明显。
2.人治色彩。中国封建君主时期的行政文化是一种典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法规的完善和实施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、执行和遵守。只不过,它强调人(君主)高于法律,君主的个人意志就是圣旨和根本大法,法律不过是统治的工具和手段。这就是历代王朝虽都有无数的刑律条款,但中国却一直处在人治制约之中的主要原因。人治思想同时还体现在:行政体系具有封闭与排他的特征,基本上没有与普通民众的交流,行政管理活动也就缺乏相应的透明度,决策过程几乎没有社会成员的参与,实施过程缺乏来自社会有效的监督。在家国同构的伦理政治影响下,平民逐渐丧失了独立的人格和民主意识,他们期望圣明的君主、为百姓做主的父母官的出现,而不会拥有民主的思想火花。
3.“官本位”意识。所谓“官本位”,就是“以官为本,以官为尊,以官为贵,一切为了当官,把是否为官、官的大小作为基本的价值尺度来衡量一个人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是贯穿中国浓郁深厚的官文化的一条主线,是两千多年腐朽落后封建思想的产物。在古代,平民被称为“草民”、“贱民”,是愚昧、落后的代名词,而官员则被称为“老爷”、“大人”,可见民与官的差距之大。所以“万般皆下品,唯有读书高”,许多人努力使自己走上仕途之路,只要当上官,不仅自己能拥有权力、财富和荣耀,而且亲友也会高人一等。“一人得道,鸡犬升天”可谓是这一现象的精辟总结。虽然现在已进入二十一世纪,但是“官本位”思想观念在中国社会仍具有很大的影响。不可否认,“官本位”思想的存在有着历史积淀的原因,毕竟中国经历了两千多年的封建社会,“官本位”思想根深蒂固。但现实生活给“官本位”思想提供了继续存在的各种条件。在我国,作为公务员,不仅享有稳定并持续增长的工资,还有补贴收入和非现金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及医疗等其它福利待遇。而且,工资、福利等是随着职位的上升而不断增加的。如此丰厚的物质待遇的确吸引普通公民加入到公务员队伍之中。除了物质上的利益外,公务员这一职业尤其是领导职位代表着地位并掌握着权力,地位和权力可能更能满足人们对自我价值的追求(包括用公共权力谋取私利)。
4.重形式而轻效率。中国传统社会的一个主要特征是封闭保守,这在一定程度上是和平自守的小农经济、统治者“唯我独尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求稳定与平静,而不是积极进取,追求高效。形式主义在当前中国行政文化中仍有很大的存在空间。主要表现在:有的公务员办理公务过分拘泥于形式和常规,办事拖拉,不务实效;有的官员为了政绩大搞“形象工程”、“政绩工程”,劳民伤财;有的公务员为了应付上级检查工作,弄虚作假;有的官员表面上忙碌,实际上并没有抓工作的落实等。在如此情况之下,行政活动的效率就要大打折扣了。