行政权网络监督探索

作者：李光霞 单位：武汉东湖学院政法学院

１行政权网络监督———问题的界定

行政权监督即行政监督，有广义和狭义之分。广义的行政监督是指享有监督权的有关主体，对行政主体及其工作人员的行政行为进行的监督。狭义的行政监督仅指有权国家机关对行政主体及其工作人员进行的监督。因此，根据监督主体属性的不同，我国将行政监督分为国家权力性监督和非国家权力性监督。前者是国家权力机关实施的监督，包括立法机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。这种监督的实施具有法律效力，可以依法追究违法行政机关、组织及其工作人员法律责任。而后者则是指国家权力机关之外的组织或个人进行的监督，包括执政党的监督、民主党派和政协的监督、社会组织的监督、公民的监督和媒体的监督。这类监督不具有法律效力，但却对行政权的良好运行起着不可忽视的监督作用。行政权的网络监督是指有关主体借助网络这一媒介对政府行政部门及其工作人员的行政行为所进行的监督。当下运用网络进行行政监督的社会主体主要是广大的社会公众和新闻传播媒体。本文所讨论的仅指享有公民权的社会公众对行政权的网络监督，不包括传统新闻媒体对行政权的网络（舆论）监督。原因是，在我国新闻媒体的网络监督并不是独立的媒体力量依照法律对行政机关进行自主监督，而是“由政府控制的，根据当前政策需要而进行的一种自上而下、有管理的舆论监督，在本质上属于一种行政监督。”也就是一种体系内监督。这种监督受制于诸多政治环境的影响，本身也存在许多需要解决的问题，在此本文不做探讨。

２传统行政权监督体系的缺陷———重内轻外

从世界范围来看，２０世纪是行政权力扩张的世纪，随着公共安全、环境保护、交通、通讯等社会共同需求的增多，在市场化不能满足基本需求的情况下，政府不可避免的渗透到社会的各个领域内。同时社会各阶层之间的利益冲突也需要政府来进行协调。行政权扩张的直接影响就是对其他国家权力的侵蚀，比如在１９世纪后半期，西方的英美等国家开始出现了公务员考试制度，这就使得文官的任命权由国会转到了行政机关的手中。行政机构膨胀，出现许多集立法权、司法权与行政权为一身的独立管制机构。国会也通过大量的委任性立法，将大量的立法权下放给行政机关，行政机关的职能逐步扩大，立法权、司法权对行政权的监督被削弱。

在我国，改革开放三十年的实践充分证明，没有监督的权力必定导致腐败。在行政权日益扩张的同时，旨在限制和规范行政权行使，保障公民权利的监督行政法律制度也得到发展和完善。不可否认，我国行政权的监督体系已相对完善，并发挥了一定的作用。从１９９９年将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法至２００８年，在两次修宪的推动下（１９９９年修宪和２００４年修宪），我国开始大力弘扬法治和“尊重与保障人权”的理念，在监督行政法律制度上主要表现为：第一，人大及其常委会的监督权的规范化和程序化。如２０００年《立法法》的出台对人大及其常委会对行政立法的撤销制度，备案制度，违法审查制度做出了具体规定。２００６年又出台了《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确和细化了人大常委会对政府相关工作的监督内容；第二，行政机关内部的监督权得到完善。在层级监督方面，通过《行政复议法》、《国务院信访条例》以及《审计法》等全面加以监督。在２００４年国务院又出台了《全面推进依法行政实施纲要》明确了经过十年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标，强调应当完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。第三，司法机关的监督权得到了强化。

１９９９年通过修订和颁布最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》进一步明确了行政诉讼受案范围和行政诉讼程序，加大了对行政权的监督力度。此外，检察院通过对行政案件的抗诉、查处行政机关及其公务员的职务犯罪行为加强对行政的监督。但是，在传统的行政权监督体系下，还存在以下突出问题：第一，对行政权监督的权力配置整体不合理。权力机关监督、行政机关内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能形成监督合力。对行政权的监督更侧重行政系统内的自下而上或自上而下的监督以及其他权力性监督，忽视或不重视外部监督，尤其是社会公众的监督，甚至将社会监督边缘化。第二，监督主体缺乏应有的独立性，所谓的内部监督和司法监督无法真正的实现，而作为社会监督的主体其本身就处于弱势地位，使得公民权始终游离于行政权监督的体系之外，这与人民主权的宪法原则是完全背离的。“重内轻外”正是传统行政权监督体系的症结所在。第三，在监督手段和监督方式上，效果差。比如在查阅手段和控制手段上未能采用先进的科学手段，监督方式也主要以定期监督为主，专项监督、全面监督、历史监督等方式没有充分使用。第四，在监督程序上，缺乏应有的透明度，未能充分保证社会的知情权，存在“暗箱操作”现象。因此，传统行政权监督体系有待进一步完善。这也是行政权网络监督产生和发展的重要原因。

３行政权监督的必然发展———行政权的网络监督

公民依法监督行政机关及其工作人员的行政行为是我国宪法赋予的一项基本权利。党的十七大明确指出：要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。因此，要解决传统行政权监督体系的许多突出问题，还要真正实现宪法赋予公众的监督权利，就需要找到一个合适的平台。互联网的兴起和发展为现代社会实现公民权对行政权的有效监督提供了新的解决途径。“互联网”指的是全球性的信息系统，这种网络系统最突出的特点就是由计算机支持，实现信息的进入和产生。它是虚拟的，人们所看到的或听到的，既不是物质也不是其表现形式，而是由纯粹的数据或信息组成。但它又是真实的，因为每一台计算机就是一个真实的窗口，是人们信息沟通的平台。互联网改变了人类社会生活的方方面面，尤其在社会民主政治方面，更是发挥了重要的作用。随着互联网的兴起和发展，它所带来的信息传播和互动的革命性变革，其分散性的特征等都为社会公众监督政府行政行为，惩治腐败提供了更加便捷的方式和手段，从而使网络监督成为行政权监督体系的重要形式之一。互联网在中国产生较晚，但发展却极其迅猛。尤其是近几年，中国的互联网发展更是超过了一些西方国家。据中国互联网网络信息中心的数据统计，截至２０１１年６月底，中国网民规模达到４．８５亿，仍为世界第一。互联网普及率为３６．２％。这样庞大的网民群体是行政权网络监督的重要基础。行政权网络监督对行政监督的重要发展主要表现在以下几个方面：