2021-4-9 | 传统行政论文
作者：许晓春 单位：北京师范大学经济与工商管理学院
国家行政管理体制是一个国家政府从经济基础、上层建筑以及相应的国体政体出发,根据政府职能建构的行政管理组织结构和一整套运行机制。党和国家的理论、路线、方针、政策以及政府的各项工作,都要通过一定的行政管理体制来实施。
一传统的行政体制建立的背景及意义
根据上述定义,国家行政管理体制的建立必须从本国的国体、政体出发,同时必须考虑当时的经济、社会形势。因此建国初我国高度集权的行政管理体制的建立是由当时的客观环境所决定的。
第一,建国初人民解放战争已获得基本胜利,残余的敌人却还尚待消灭,并且他们寄希望于帝国主义对中国内战的干涉和“第三次世界大战”的爆发,妄图卷土重来。在国际上,美国坚持“扶蒋反共”的政策拒绝承认新中国,并竭力阻挠其他国家承认新中国,阻挠恢复我国在联合国的合法席位,妄图在政治上孤立中国。另外,它在经济上对我国实行封锁,妄图把新中国扼杀在摇篮中。因此,新中国的领导层面临严峻的政治任务,必须建立和巩固新的政治权威,扩大新政权的社会基础,因此,建立高度集权行政管理体制是十分必要的。
第二,新中国刚成立,她所继承的是一个十分落后的烂摊子,社会资源极端匮乏,1949几种主要的工农产品的产量是:钢15.8吨,只占历史上最高产量92.8吨的17%,按照1949年全国5.4亿人口计算,中国人均钢只有5两多;原煤3100万吨,比1936年减少25%;棉花的年产量只有890万担,比1936年减少了40%;在工农业总产值中,农业占70%,工业占30%,而现代工业只占17%[1]。面对如此薄弱的社会资源,以及当时自我调节功能不完善的资源再分配机制,只有用统一的、集中的方式来分配有限的资源,以使社会的利益要求能够得到最大可能的满足,促进各地区均衡地发展。
第三,战争时期军事领导体制所遗留下来的影响。长期的革命军事活动形成了一种自上而下完整的指挥体制。新中国成立,初期基本上还沿用了这套体制来实行政治领导,面对建国初的形势,军事指挥也需要高度集中的体制,这种体制在人员、运行方式、心理等方面都构成“范式”,这样就限制和界定了选择空间。第四,小农普遍存在的国度需要用高度集权的行政管理体制,将趋向各异的多种力量聚集在一起,尤其是将分散孤立的众多小农集合在一起,将他们变成一支有组织的力量。我国正是一个小农居多的国度,这就决定当时必须建立高度集权的行政管理体制。
这种高度集权的行政管理体制从根本上说是党政军高度的一体化,党领导一切的表现。之所以会形成这种体制,除了适应客观形势的需要外,还由于主观上缺乏经验,对当时的客观规律还缺少清醒的认识,有时对集权和分权关系处理上更多警惕分散主义的产生。此外,人们头脑中多少受历史上封建专制主义的影响及共产国际时期实行的各国党工作中领导者个人高度集权的传统影响,尤其是苏联高度集权体制对我国行政体制的形成也产生较大的影响。这种党政军高度一体化的集权行政管理体制在当时由于较好地反映了人民的意志和愿望,党及时有效地处理了建国初千头万绪的社会政治事务和领导国民经济恢复的工作,实现了向社会主义的过渡。但这一体制也给当时带来了一系列的弊病:工业物资过多地集权于中央;市场范围太小,统得太死;地方和企业的财权太小;用工形式单一,形成了“铁饭碗”的劳动制度;过分强调“条条”行政管理,割断了地区内部、各企业之间的经济联系。这些弊病与生产力发展要求之间矛盾渐渐突出,影响到经济建设的发展,同时也给以后行政体制的健康发展留下了消极影响。
二传统行政体制对改革开放前行政体制调整的影响
上述关于我国建立高度集权的行政管理模式的客观因素,也成为这一体制一直存在下来的原因。而且从历次行政体制改革来看,我国政府始终未能摆脱这一体制的影响。改革开放前,中国的行政体制从整体上看是从属并服务于集中统一的计划经济体制,但这并不意味着在新中国建立后的30年间,中国的行政体制是一成不变的。事实上,从1949年新中国建立起新型的政府管理体制开始,中国的行政体制经常随着政治经济形势的变化而进行不断的调整和完善,但是这种调整、完善,并不可能改变计划经济体制本身,甚至直接受到了“左”的错误的影响。如果对改革开放前30年的中国行政体制的调整、完善做一个概括,按照其时间顺序大体可以分为三个阶段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次调整、完善,主要是围绕1954报第一部宪法的颁布与实施,以及“三大改造”的展开和第一个五年计划的贯彻进行的。由于在短时期内,中央与地方机构、人员膨胀过快,为此,从1954年底到1955年,中央用一年多的时间内对各级机关和人员进行过一次精简。主要是减少各个部门内部的管理层次,减少非业务人员的比例,并将中央精简下来的3万多人“层层下放”,充实到地方和基层,加强了地方和基层的工作。
从1956年到1966年的10年间,是建国后第一次比较自觉地探索行政体制如何适应生产力发展的时期。尽管这一探索是在传统的计划体制内进行的,其目的是试图在集中与分散之间寻找一个合适的相互结合的度,实施中也因为形势的变化未能始终如一地坚持下去,但这种探索本身还是有一定的积极意义,并为改革开放以来的行政体制改革提供了重要经验。由于改革过急过快,特别是“大跃进”的错误所造成的后遗症很快暴露出来。随着三年困难时期的到来,中央不得不重新调整政策,以适应形势变化的需要。因此,党中央从1960年起实行对国民经济“调整、巩固、提高”的方针,又重新强调中央的集中统一领导。也正是由于再次强调集中统一,才使中国渡过了三年困难时期。从1966年到1976年,由于“文化大革命”,我国的行政管理被严重破坏,出现了有党无政、有中央无地方和以军代党、以军代政的奇特的行政管理体制,形成了高度集权和高度无政府状态并存、表面上的群众大民主和实际上的决策专制并存的奇特局面。党的九大进一步强化了党的“一元化”领导的高度集中的领导体制,行政管理总体萎缩、职能畸形的情况并没有得到根本改变。林彪事件爆发后,国务院的机构才开始恢复和调整。1975年邓小平主持中央日常工作期间,强调管理权限要适当集中,但这个过程终因政治气候的变化而被迫中断。