2021-4-9 | 行政监督论文
作者：尤光付 单位：华中师范大学管理学院
一、我国县级政府行政监督体系
我国县级政府行政监督运作的体制和机制在县域政治体制改革与创新中迅速发展,已逐渐建构起了由他律、自律和参与三个模块所组成的三维监督体系。属于他律模块的,有人大权力监督、法院行政审判监督和检察院法律监督所构筑的权力制约监督,有政协民主监督所设置的体现协商性民主的非权力性监督。他律模块主要是从行政权运作的外部政治环境中以立法权、司法权、政治协商制约行政权,体现宪政中的权力分工配合原则和民主、法治取向,其主体独立,内容明确,程序严格,方式规范。属于自律模块的,有上级机关的监督、纪检监察部门的党纪政纪监督、组织部门的干部监督和审计部门的审计监督。自律模块的监督系统及其运作机制,因科层制中的管理控制职能而生,又因科层制的层级和幅度的互动而变,彰显了沿管理层级与管理幅度而实施的考核、审计、督促、惩处等内控机制。属于参与模块的,有县域公民的监督,有工、青、妇、行业协会等社团组织的监督。参与模块的监督系统仰仗着民权、民生而风生水起,表达着公民、社团等的利益诉求,自下而上地监视和制约着行政权力。在这个三维监督体系中,上级政府部门、县委部门监督中的纪检监察机制、层级监控机制、复议机制、审计机制等最为重要,位于第一层;人大、政协监督中的权力制约、民主协商机制等,在县委的支持和宪政民主的保障下发挥作用,位于第二层;法院、检察院监督中的行政诉讼机制、反贪机制需依审案而启动,可列第三层;公民个体、社会团体、新闻媒体监督中的维权监督机制和舆论监督机制,主要是参与维权,属第四层。
二、我国县级政府行政监督体系的缺陷
首先,各监督主体的权力发挥有待进一步加强。从他律模块看,县人大及其常委会监督中应然的权力与实然的权力有差距,监督工作中的规范不够、机构不全、人手太少、力度不强等问题多年以来都是县人大工作的难处所在。县司法机关开展的司法监督,本来就不多,有时个别地方政府认为其影响县域经济发展和政府形象,因而有诉讼不出庭的情况,有复议、救济不到位的情况,有行政诉讼受干预不让原告胜诉的情况。县政协的民主监督,理应有其代表的个体优势和组织优势,但县域中民主党派较少,界别构成又因大量的农村青壮年男女进城务工而显出代表界别构成上的不充分。从自律模块看,上级监察机关没有人、财、物的实权,无法真正对下级监察机关进行实质性的领导,而同级政府的主要领导却能够直接或间接干预监察部门的工作。当地方利益与中央利益、局部利益与整体利益发生冲突时,少数县级政府领导由于受本地区利益的驱动难免为了自身的局部利益实行地方保护主义,干扰监察工作,甚至为违纪违法者说情开脱责任。从参与模块看,县域公民、社团组织监督这类监督主体常缺乏充分的、自觉的、应变的意识和行动,且其监督结果的落实往往须依赖其他监督主体的支持和行政救济。
其次,监督机构有职责分工不明之处。纪检部门抓党风廉政建设方面的党纪检查,监察部门抓政府部门的廉政和效能监督,党的组织部门抓干部监督,审计部门抓经济监督,在实际运作中存在职责交叉、分工不明之处。从目前查处一般案件的实际情况看,各监督主体之间的隶属关系、配合关系还没理顺,要么各执一端,要么互相推诿,甚或相互掣肘,使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”。
再次,适用的原则、标准和手段等有设计不周之处。近年来,我国在行政诉讼、行政复议、行政监察、行政处罚、行政许可、政府采购、国家赔偿、政务公开、党内监督等方面出台了若干法律或政策措施。但县级政府行政监督在适用中依照县情而采取具体落实措施时不周密,使某些重大的监督活动无所适从:一是民主集中制原则没有详细的事项、内容、程序和方法等制度措施切实保障其贯彻执行;二是已有的一些监督、监管法律法规缺少系统明确的标准、程序和供操作的方式,规定的内容落后于实践;三是对在一定条件下容易发生的违法违纪行为和不正之风,事前无有力的防范措施,事中对已出现的苗头性问题不能及时察觉,使许多本来可以得到纠正的问题因无事前、事中的监督而难以及时得到纠正;四是行政责任制应有的环节(如讲责、定责、履责、评责、追责等)不齐全,对违纪违法但不触及刑律的行为如何处理,缺少配套规定,责任追究不到位;五是监督方面应当具备的政务公开不充分,造成监督信息不畅,让监督主体监督不力。
复次,监督者和被监督者整体素质有待提高。就监督者而言,可能因民主、法治的观念不强或氛围不浓而不能在县域熟人社会的氛围中善于监督。例如,监督者不注意坚持原则、怕得罪人不敢实施过硬的监督。就监督对象而言,可能因认识不到位或自以为是,缺乏虚心接受监督的意识。有的领导干部认为监督是对他人的,甚至对监督有反感和厌恶情绪,把来自各方面的正常监督看作是对自己的“束缚”或“不信任”;有的领导干部将权力高度集中于个人手中,重大事项暗箱操作,凌驾于组织和群众之上,拒绝、压制和逃避监督,美其名曰承担责任、提高效率、减少麻烦。
三、完善我国县级政府行政监督体系的举措
1.优化权力制约
对县域监督而言,必须有一系列的作用于决策、执行与监督诸环节的制度设计,优化权力制约,进而形成权力有效有序运作中相互制约、配合、协调的监督网络(如图1)。
首先,行政权力分解与权力配置必须科学,以便构建起“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行制度。依此,在领导班子层面,应做好“减人”(精简党委班子职数)、减层(减少副书记职数)、减线(扩大党政交叉任职比例),进而解决好组织推荐与群众直选的关系,处理好党内分工与党外分工、初次分工与日常分工、专任分工与兼任分工的关系,保证领导班子既对上负责又对下负责。在政府运作层面,要解决好县级政府的职能转变与定位问题,解决好县域经济发展中的政府导向问题,解决好决策权、咨询权、执行权、监督权的相互分离、制约与协调问题,解决好行政审批中受理权、审核权、批准权、复查权的相互分离问题等。
其次,行政权力分解、配置科学后,应强化县域人大监督。一是县委要重视人大建设,从组织、人事上保障和支持人大及其常委会对县级政府的监督;二是要明确县人大及其常委会对县人事、财政和法治的监督事项和程序手段,要使质询、罢免、撤职、调查、审议和批准等方式规范且具体明确,要适当引进听证机制、信任表决机制和弹劾机制;三是要提高县人大代表的监督权能。这方面应采取措施在保持现有的县、乡两级人大代表的直选的组织和程序的同时,完善候选人提名制,增设竞选程序,将划分单名制选区并实行地区选举与届别选举相结合,并完善候选人介绍和竞选机制。[1]同时,必须尽快改善法律监督。其一,在行政诉讼、检察监督、司法审查、反贪肃贪等方面可以吸收外国先进的、成熟的做法和中国已有的某些有益经验;其二,处理好司法机关与县人大、县委的关系。一般应通过正常工作定期或不定期汇报制、重大问题的讨论和决定事项在事先请示报告制、重要工作的双向联系制、任免或评议工作与县委有关部门领导的碰头会议制等制度性的措施来体现县委领导,并保证司法机关真正实行垂直领导和严格按照有关的法律和程序实行独立侦察、独立办案和独立审判;其三,除了公开审判、律师辩护、司法机关的内部监控、当事人的上诉、法官的职务激励保障之外,还要健全县人大常委会对司法监督的再监督。