2021-4-9 | 行政监督论文
作者：王凯伟 许云云 单位：湘潭大学公共管理学院
中国古代监察制度分为御史监察和谏官谏议两大系统。御史旨在纠察百官违失,甚至审理皇帝交付的诏狱,是上对下的监察纠禁;谏官负责谏正皇帝或中央行政决策的失误,是下对上的匡正。谏官制度历史悠久,初步形成于秦汉,发展至唐代已经日趋完善,它是中国封建社会行政监察制度的重要组成部分。[1]唐代是谏官制度最为成熟的时期,其作用主要体现在谏官用传统的儒家礼仪与道德标准去约束并规范封建君主的言行,并参与评议国家的大政方针,促进了盛唐时期的政治清明和国势强盛。[2]研究唐代谏官制度谏官职位的设置、人员选任与考核及其运行机制等方面的经验及教训对于提升现代行政监督实效有着重要的借鉴价值。
一、唐代谏官制度的发展历程及特点
1、唐代谏官制度的发展历程
唐朝在承袭隋制的基础上改进了政治制度,建立起新体制,并大力强化国家机器的监察职能,建立起监察体系的三项制度:御史制度、谏官制度、封驳制度。御史台监督百官臣下,谏官监督君主,给事中掌封驳之权上下监控。三者对象不同,目的一致,相互配合,形成一个严密的监察网。[3]贞观时期,唐太宗对谏官十分尊重和信任,并且能够做到虚心纳谏,从谏如流。贞观八年,唐太宗对大臣们说:“联每闲居静坐,则内自省。恐上不称天心,下为百姓所怨。但思正人匡谏,欲耳目外通,下无怨滞。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)唐太宗还把谏官当作师友看待,“每思臣下有谠言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷一,《政体》)唐太宗也确实是把魏征、王?、虞世南等谏官当作师友看待。元稹曾回忆说:“昔太宗以王硅、魏征为谏官,宴游寝食未尝不在左右,又命三品以上官入议大政,必遣谏官一人随之,以参得失,故天下大理。”(《通鉴》卷二百三十七,宪宗元和元年)唐王朝在贞观年间发展到鼎盛,在这政治清明的年代里,谏官无疑是幸运的。
高宗时期,褚遂良与韩瑷因为谏言废王皇后,自此“中外以言为讳,无敢逆意直谏,几二十年。”(《通鉴》卷二百三,高宗永薛元年)这时,起居郎“仗下后谋议,皆不预闻”(《旧唐书》卷八十九,《姚涛传》),起居注也形同虚设。武则天统治时期虽然广开言路,但受酷吏周兴、来俊臣等横行暴虐行为的影响,谏官的作用很难发挥。在武则天滥用酷刑时,只有狄仁杰“流死不避,骨哑有彰,虽逢好杀无辜,能使终畏大义。”(《旧唐书》卷八十九,《狄仁杰传•史臣赞)狄仁杰多多少少起到了一点谏官的作用。唐玄宗力图恢复贞观之政,立志“励精听纳”,开元年间任用姚崇、宋?。宋?担任宰相时规定,“自今事非的须秘密者,皆令对仗闻奏,史官自依故事。”(《通鉴》卷二百一十一,玄宗开元五年)唐王朝迎来“开元盛世”局面,谏官又逢政治清明。但好景不长,唐玄宗宠信李林甫、杨国忠,谏官又一次面临厄运。李林甫为蔽塞视听公然威胁谏官,使之俯首帖耳,致使谏官命运悲惨。后补阙杜?上书言事,被李林甫贬为下邦令,谏诤之路自此断绝。
德宗曾一度革除旧弊,广开谏诤之路,但却没能收到预期的成效,他晚年时,“政出多门,宰相不专机务,宫市之弊,谏官论之不听。”(《旧唐书》卷一百六十《韩愈传》)尤其是卢杞专权时,其他宰相都不敢直抒己见。例如,卢杞为了扩大自己的党羽,提拔自己的亲信关播为乐中书侍郎,一天,德宗与宰相一起讨论政事,关播欲言己见,卢杞止之。事后卢杞训言说:“以足下端憨少言,故相引至此,?谡吣魏畏⒖谟?砸?”(《通鉴》卷二百二十七,德宗建中三年)从此关播便不再多言,位卑的谏官当然就更不敢多说了。唐朝末年,面临着藩镇割据、宦官专权的社会形势,政治上极为腐败,谏官的命运自然也好不到哪里,有的甚至连身家性命都保不住了。僖宗时,侯昌业以“上不亲政事,专务游戏,赏赐无度,田令孜专权无上,天文异变,社稷将危,上疏极谏。”(《通鉴》卷二百五十三,嘻宗广明元年)僖宗盛怒,公然拒谏,并下令将侯昌业赐死。“拒谏者亡”,王朝的兴衰与谏官的命运是息息相关的,谏官命遭不幸时,唐王朝也随之走向了灭亡。
2、唐代谏官制度的特点
(1)谏诤内容具有广泛性唐代谏官们不阿旨顺情,对许多问题都能直抒己见,谏君的范围十分广泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延龄为宰相,谏议大夫阳城就直言极谏,德宗未能一意孤行。军事方面,谏官常谏止朝廷发动给人民带来灾难的战争。谏官在唐朝政治、经济、军事以及民族关系等各方面都起到了重要作用,由于谏官作用的充分发挥,使得唐朝统治者决策的开放性和变革性都有了前所未有的提高。
(2)唐代统治者对谏官的政策“前紧后松”唐代前期,统治者十分重视谏官职能的正常发挥,并为谏官进谏提供了极大的方便。贞观时期“中书门下及三品以上入内平章国计,必使谏官随入,得闻政事。”(《贞观政要》,玄宗开元十二年)四月敕令:自今以后,谏官所献封事,不限旦晚,任封事进来。这两个时期的君主都为谏官随时进谏提供了便利条件。安史之乱之后,朝廷的政治局面一直处于非正常状态,政治紊乱趋势妨碍了谏官的职能发挥,此后的藩镇与宦官两大势力也都给后期谏官制度职能的充分发挥带来了许多不利影响。
(3)谏官虽身份卑微,但作用显著唐朝前期,谏官扮演的角色虽很重要,但官品却很低,任用这些刚进入仕途的低品官员,就如同驱使初生之牛犊,最容易激发其无所畏惧的士气,以实现直言极谏的目的。唐后期的谏官,无论是编制还是品阶,都比前期有了一定的扩大与提高,客观上对加强谏官的监督力度,无疑都是积极有益的。
(4)谏官的命运与皇帝的开明昏聩息息相关在封建专制制度下,实行的是人治而不是法治,谏官制度是皇帝个人的御用机构,因而皇帝的开明昏馈便直接决定了谏官的生死存亡和荣辱升降。唐初,统治者重视、尊重谏官,“臣下有说言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)从而使政治清明、经济繁荣,达成了“贞观之治”。唐玄宗骄奢淫逸,滥杀谏官忠臣,导致了“安史之乱”,唐王朝从此一蹶不振。
(5)谏官系统内部职责分明,谏诤逐渐制度化贞观年间,谏官制度在统治者的重视下得到较充分的发展,系统内部职责分明。玄宗时也形成了一套比较完整的谏诤制度。如谏官可随宰相入阁议事,谏官可独立行使谏诤权等。乾元二年(759年)规定“两省谏官十日一上封事”,表明谏官必须定期上封事。这不但有利于谏官对朝廷大臣的直接监督,而且更可避免朝廷政事决策上的失误。