依法行政与行政监督论述

作者：雷新华 单位：昆明大学

党的十五大提出了依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案又将这一治国方略纳入了国家的根本大法。依法治国的关键在于依法行政。据统计,我国大约有80%的法律法规要由行政机关去贯彻落实,朱基总理于去年7月在国务院召开的全国依法行政工作会议上进一步强调了依法行政对建设社会主义法治国家的意义。国务院最近作出了关于全面推进依法行政的决定。要实现依法行政,就必须加强行政监督,因为失去监督,法律法规就难以得到正确实施,行政机关的权力就得不到有效制约,就会产生腐败,导致专制,依法行政就会成为一句空话,依法治国,建设社会主义法治国家的目标也会落空。

行政监督是指对行政行为的监督,它是保障国家的行政活动依法进行的制度,具体来说,就是国家机关、政党、社会团体和人民群众,依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效,实施的监察、督促、检查和纠正的行为,我国现行宪法规定:“任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。”这是国家机关及其工作人员活动的基本准则。江泽民同志曾指出:“要建立能有效约束滥用权力的制度,加强对各级干部的监督和检查。”所以,加强对国家行政机关及其工作人员的监督,对于保障依法行政具有重大意义。

当前行政监督存在着几个突出问题:

一是对行政立法监督乏力。根据我国现行宪法和法律规定,我国行政机关的立法可分为中央立法和地方立法两个级别层次。中央立法包括国务院立法(制定行政法规)、国务院部委立法(制定行政规章);地方立法又包括省、自治区、直辖市的人民政府以及国务院批准的较大的市的人民政府的立法(制定地方性行政规章)。立法主体层次多,立法内容广泛,因而在行政立法上出现有些法规和规章之间规定不一致,相互矛盾,甚至出现“依法打架”的现象。在部门和地方立法中,部门化倾向严重,自己为自己制定规则或借助立法扩权争利,对应当承担的责任和义务写得很少,部门之间争处罚权、发证权和收费权,部门化的痕迹比较明显。更有甚者,有的行政机关从自身利益出发,巧立名目,制定不具备法律效力的“红头文件”,强令执行,凌驾于法律法规之上。这些“红头文件”成了人民群众深恶痛绝的“三乱”之源。这些都与行政立法监督不力相关。

二是对行政执法监督乏力。我国现行宪法和法律对国家行政机关的执法监督已有一些规定,特别《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律的施行,使行政执法监督初步做到有法可依。但还不全面,还缺乏力度。特别是行政机关外部对行政执法的监督对象、监督内容、监督步骤和监督程序等方面,还不完善,不具体,操作起来难度很大,实施监督时既怕失职又怕越权,顾虑重重,畏首畏尾,心存疑惧,往往从支持配合方面考虑多,从监督制约方面考虑比较少,使执法监督工作处于被动局面。而行政执法中存在的诸多问题,比如有法不依、执法不严、以权代法、重罚轻管、重利轻责,地方保护、部门利益等,都与监督不力有关。对执法监督乏力,造成法律施行出现问题。例如,森林法颁布后的一段时间里,不仅没能有效的保护森林,反而乱砍乱伐成风;土地法颁布后,不仅没能有力地保护已经十分有限的土地资源,相反乱占和乱批土地的现象有增无减;环境保护法颁布以后,不仅没能切实有力地保护环境,环境状况反而日趋恶化,从而使我国的森林、土地和自然环境没有得到很好的保护。这些都是对执法监督不力,导致执法不严而造成的后果。

三是对行政机关工作人员监督乏力。依法行政的关键是依法治“吏”,这里所说的“吏”是指国家行政机关工作人员。他们手中都掌握着一定的权力,能否依法行使权力,其影响是很大的。目前,在行政执法人员中,确实存着执法犯法、以权谋私,不能善待百姓,敷衍塞责,粗暴野蛮的现象,有的执法干部长官意志,唯我独尊,凌驾于法律之上,这不仅损害了政府的执法形象,也阻碍了依法行政、依法治国的进程。存在这些问题,既有行政监督主体组织不健全,职能不到位,监督力量偏弱的原因,也有行政监督的客体———国家行政机关工作人员对行政监督的重要性缺乏足够认识,有意无意地反对、抵制、逃避监督的原因。从行政机关内部监督来看,现在虽然已制定了《行政监察法》,但又规定“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”,隶属于各级人民政府,在政府的领导和管理下进行工作。这样一来,监察机关对政府组成人员的监督就有“儿子管老子”之嫌,其结果必然是监而不力。从行政机关外部监督来看,各级人民代表大会及其常委会作为国家权力机关,对行政机关及其工作人员的监督是最高层次的监督。但是,人大选举和任命的只是政府的组成人员,而这只是行政工作人员中的极少部分。人大的监督也是很乏力的。人大监督对事不对人,一涉及到人上下左右就为难。法律规定,人大可以向政府组成人员进行质询,但很少使用,主要是怕影响关系。至于权力机关罢免政府组织人员的例子更是少见。

加强行政监督,是切实全面推进依法行政的重要环节。从目前行政监督的现状出发,加强行政监督应着重抓好以下几方面的工作。

第一,建立和健全行政监督体制。行政监督,一方面是行政机关的内部监督,但更重要的是来自行政机关以外的强制性制约和广泛的社会监督。首先,要完善各级人大及其常委会对国家行政机关的监督体制。我国宪法规定,各级国家行政机关由人大产生,对人大负责并报告工作,受人大监督。人大的监督是国家监督体系中层次最高、最有权威的监督。但是,这种规定是原则性的,实际上人大的监督体制还很不顺。现在,各级人大都没有设立专门的监督机构,这就给实施监督带来困难。当前,人大要重点对国家行政机关制定的行政法规、规章和地方性规章是否违宪、违法问题进行审查,以保证国家法制的统一。为了使国家权力机关的监督能够有效的付诸实施,应将监督的方式、标准、程序作出明确的法律规定,由原则变成具体的实施细则,使之制度化和规范化。其次,要完善“一府两院”行政监督体制。即行政机关内部的监督体制和审判机关、检察机关对国家行政机关及其工作人员的监督体制。现在,县以上各级行政机关已建立行政监督机构,但还不健全,还需要进一步强化。就是要提高监督机构的地位,扩大其职权,加强其工作的独立性和专业性,使其能够真正发挥行政监督的作用。再次,要完善社会监督体制。社会监督也可称为非国家机关监督,其主体包括政党、社会团体、舆论机关、人民群众等。社会各界运用举报、检举、揭发、控告等形式和通过报刊、广播、电视等舆论工具进行批评、揭露等有效方法实施监督,有利于公开揭露抨击各种行政腐败现象,促进国家行政机关依法行政,建设廉洁高效的政府。为了迅速制止当前存在的严重腐败现象的蔓延,发挥社会监督的作用就显得更为必要和迫切。