行政监督的困难及改善

作者：林芳新 单位：福建省大田县人民检察院

随着社会进步和历史的发展，特别是依法治国成为治国安邦的方略，对公权的监督和制约，尤其对行政权的监督与制约已成为法制社会的要求和法制文明的重要体现。行政监督的成效直接影响社会经济发展和法治建设的成果，关乎依法治国的成败，因此，加强行政监督、完善国家监督体系必然成为改革发展的重大课题。

一、行政监督体系

行政监督以监督主体为标准可分为:(l)行政机关内部的监督，即自我监督。一般行政机关内部都设有监察部门，对行政机关内部的活动实行纪律监督或建立内部制约机制，行政机关内设机构相互监督、相互制约。(2)行政系统上下级的监督，主要是上级对下级工作的检查，以及行政复议。(3)其它行政机关对某一特定行政机关、特定行政处罚的专门职能监督。如审计监督、监察、财务监督、税务监督等。除上之外，其他影响行政监督的相关监督行为还有:

(一)司法机关的监督

按照司法最终裁决原则，当事人对行政处罚存在异议，可以诉诸法律，即行政诉讼。法院通过维持、撤销或改变行政处罚决定对行政行为进行司法监督。

(二)其它社会力量的监督

其它社会力量的监督虽不是法定监督，在直接效力上弱于行政机关和司法机关的监督，但其意义重大。具体有:1.政党(组织)的纪律监督许多行政机关的工作人员同属于某一党派或组织，通过政党(组织)的纪律、章程规范其成员的行为，尤其执政党对其成员的约束，能够间接实现对行政行为进行监督。2.新闻舆论监督民主政治的现代理念赋于新闻舆论某种特殊的社会地位，新闻舆论对行政行为的公开，能够使错误的行政行为受到强大的社会压力，迅速得以纠正。3.其它社会团体和公民个人对行政行为的监督社会团体和个人通过检举、揭发、批评、建议等方式向行政机关和有权监督机关反映，促使行政机关及时发现错误，加以纠正。

二、行政监督的特点

(一)行政监督的广泛性

长期以来我国的国家管理主要采取行政管理的模式，无论是国家机关内部机构的设立，还是各机关的管理、人员配置等都离不开行政模式。尽管法官法、检察官法早已公布实施，但是对检察官、法官的管理以及检察机关、审判机关的内部管理还是基本套用行政管理模式，甚至许多事业单位的管理也是如此。行政管理必然伴随着行政监督，因此，行政监督遍及所有机关、企业、事业单位。介人面涉及社会、经济、文化等领域。检察机关作为国家法律监督机关，其监督的范围限于诉讼过程，仅对诉讼活动实行监督。因此，行政监督与其他国家监督相比具有明显的广泛性。

(二)行政监督的主导性

由于中共党员在公职人员中所占的比例大，为便于监督，行政监督与党纪监督具有关联性，最典型是纪检监察，实际是一套人马两块牌子。加上“双规”措施的巨大威慑，强化了行政监督的力度。使行政监督在国家监督体系上居于主导地位。

(三)行政监督的主动性

行政监督是对行政权行使的全面监督，贯穿于行政行为始终，不但对行政行为存在的问题进行事后监督，同时也对行政的起始行为进行监督。如纪检监察介人工程招投标、政府采购招投标等，都是对行政行为始点的监督。

三、当前行政监督存在的问题

(一)问题

由于行政监督的特点决定行政监督对我国经济建设和社会发展起到积极的推动作用，但由于体制和机制存在的问题也暴露其弊端，因其弊而出现诸多问题。

1.监督力度不足

一些行政单位为了本地方、本单位、本部门的利益，不严格依法、依规、依章办事，有法不依、有章不循，在行使行政权过程中不依法审批、不依法处罚的现象严重，给国家和人民的利益造成重大损失，从土地监管的情况看，全国近7年内失去耕地达1亿亩。根据土地管理法规定，土地征用后两年没有建设应当收回，但事实上大量被圈占的土地长期荒芜，致使许多农民失去了赖以生存的土地，成为无地可种、无业可就、无社会保障的“三无人员”，给社会的安定、稳定造成极大威胁。仅2003年国土资源部查处土地违法案件达到162000件，而得到处理的不足百分之一。究其原因，既有审批不当，也有查处不力;既有行政监督不力，也不乏土地管理部门及其工作人员不履行或不认真履行职责的行政不当行为和违法行为;既有失职、读职也有贪赃枉法。

2.监督滞后

一些行政机关及其工作人员怠用、滥用行政权，违法行使审批权、滥用处罚权。由于不正确行使行政权，致使土地资源、林业资源、矿产资源以及其他资源遭受严重破坏，安全生产责任事故屡屡发生，严重威胁群众的生命、财产安全，造成不良的社会效果。2005年最高人民检察院读职侵权检察厅派员介人调查死亡人数在30人以上的特大矿难事故就达12起，最多的一起导致214人死亡。许多事故隐患本该及时发现，但由于监督滞后，致使重大事故频频发生。

3.监督效果不理想

由于监督不力，监督滞后，致使监督效果不理想。从药品生产企业不断暴出的重大事件，不难看出监督体系存在的漏洞和监督效果，在黑龙江哈药二厂制售假药导致n名患者死亡之后不久，卫生部又发出紧急通知，要求各地停止使用上海华源股份有限公司安徽华源生物药业有限公司生产的“欣弗”注射液。此前全国各地不少患者在注射欣弗后产生严重不良反应，多人不幸死亡。这些生产企业都是通过国家质量认证的企业，为何一而再，再而三接连不断发生重大安全事故，在事实面前任何人都不可回避监督效果问题。

(二)主要原因

存在以上现象的主要原因主要有以下几点:

1.行政监督自成一体

由于行政监督与其他国家监督体系不接轨，信息不能互通，致使行政监督与法律监督和其他监督脱节，行政监督自成一体，成为不受监督的监督。从而影响了行政监督的效力和国家法律监督的职能发挥。目前我国法律监督仅限于诉讼监督，包括立案监督、审判监督、刑事执行监督。检察机关的“审视”范围只限于诉讼环节。行政机关作为法律执行机关，是否正确统一执行法律，法律监督机关无法对其“审视”。法制的统一应当包括各种法律、法规、规章执行的统一，司法机关应用法律要统一，行政机关执行法律也要统一，检察机关监督法律的正确统一实施，只限于诉讼的监督，不难看出其监督职能的欠.缺。由于权力配置失衡，使行政权失去应有的监督，行政监督成为行政行为的终端监督。虽然行政诉讼是行政争议的司法救济，但这种救济是行政相对人不服行政裁决的救济渠道，但行政人员的在行使职权过程中的犯罪行为，由于法律监督范围的限制难于发现，因此行政人员读职犯罪发现难的问题已成为法律监督的“瓶颈”制约。