行政监督系统的优化

作者：宗岳洋 单位：福建省国资委政治部

行政监督是现代公共行政管理过程的重要环节，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。新中国成立以来，我国已初步建立了一套符合国情的行政监督体系。但随着我国社会经济的发展、依法行政和行政管理体制改革的不断深入，行政监督体系中存在的一些问题和弊端，已经对我国经济建设、法制建设和公共行政管理建设造成了一定的负面影响。研究行政监督体系在实践中的不足之处，探索完善行政监督体系的途径，已经成为当前公共行政管理亟待解决的重要课题。

一、行政监督及其体系的概念

在我国，行政监督是指党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义的民主原则和法制原则所实施的监察和指导。行政监督的主体主要是执政的共产党和参政的各民主党派，还有各种各样的社会团体及所有社会成员也是可成为主体的。行政监督的对象主要是各级国家行政机关及其公务人员。行政监督作为一种特殊的监督，具有适用对象的广泛性、在监督体系中具有主导性和监督过程中具有主动性等特点；其特殊性在于其政治性，在于其权力是政治权力，而政治是国家的治理活动，因此，行政监督是与国家治理紧密联系在一起的，是普遍存在的。行政监督体系指各行政监督方式构成的行政监督机构的总称。我国行政监督体系的初创工作是从新中国成立后开始的，几十年来，经过不断的建立健全，现已形成具有中国特色的全方位的、多元化的较为完整的行政监督体系。根据主体的不同，行政监督可分内部监督和外部监督两大类。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，包括:国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；中国共产党作为执政党实施的行政监督；人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督又分为专门监督和层级监督两类。专门监督是指政府专设的监督机构实施的行政监督，包括行政监察和审计监督；层级监督是指各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行的监督。

二、当前我国行政监督体系存在的问题

近年来，我国行政监督工作不断加强，行政问责不断推进，有些官员因过失而被问责。但是，我国行政监督体系发展较晚，并且整个监督体系庞杂，缺乏应有的独立性和权威性外，我们的行政监督体系中还存在着一系列明显的缺陷。

（一）行政监督体系的整体功能不强在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体间存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确的问题，彼此间缺乏联系和沟通，工作中各自为战，尚未形成严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作存在“交叉带”和“空白带”。目前我国行政监督体系中承担反腐保廉职能的专门监督机构有三家：党的纪律检查委员会、政府系统的监察机构和隶属检察院的反贪污贿赂工作局。根据有关规定，三家机构监督的职能范围是按监督对象的身份及其违纪违法严重程度不同来划分的：纪检部门监督的是全体党员，监察部门监督的是政府机关公务员，反贪部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。但在行政监督实践中，由于监督对象中的公务员大多数是党员，而且相当多的贪污贿赂行为的违纪违法后果在审理之前难以预先界定，所以很难做到按对象身份和违纪违法严重程度来确定监督机关，这就造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互间的冲突和矛盾。而就行政机关内部监督体系的监察与审计等专门监督而言，在对国家行政机关中同一经济违法案件的检查、调查取证等工作程序上基本重复。对既违反经济法规、又违反政纪的案件，经济监督部门对违反经济法规的工作人员做出“罚款”或没收的处理决定，有时不向行政监察机关通报情况和移送监督处理结果材料。或者行政监察机关受理对违反政纪的工作人员做出处理决定，不向经济监督部门反馈有关信息，也不移送其政纪监督处理结果材料，使违法者不能受到应有的处罚。在监督工作中对那些界限不清的疑难案件，有时还出现各监督部门互相推委、扯皮，无人监督的状况，从而削弱了行政监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。

（二）行政监督主体缺乏应有的独立性“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”但是，我国行政监督主体的地位却不独立，导致缺乏监督力度。在我国行政机关内部监督体系中，设置在政府内部的行政监察机关，受同级政府和上一级监察机关的双重领导，在这种双重领导体制下，受地方保护主义的影响，内部监督机构往往难以从全社会和宏观上实现监督，从而使监督陷于一种两难境地，严重制约了监督机构的独立性、公正性和权威性。此外，在行政机关外部监督体系中，人民代表大会及其常委会对国家行政机关的监督理应是最有权威的监督，但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，人大也不能真正独立行使监督权力，突出表现在“监督机构不健全、监督措施不得力、监督效果不理想”。

（三）行政监督法律制度亟待健全行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法律法规，行政监督才能有法可依、统一标准，避免监督的盲目性和随意性。长期以来，我国行政监督立法工作比较薄弱，尽管也制定了一些法律法规，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《审计法》等。但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，有些领域还是空白。比如社会监督方面，或者缺乏法律保障，或者没有程序规范，从而致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实，因此行政监督立法亟待加强。此外，已经制定的法律当中很多都是一些原则性规定，实践操作性不张，难有实际效果，还需进一步修改和完善。而一些监督主体的监督权也缺乏保护措施。近几年来，一些新闻记者采访难的问题屡见报端，有些受到行政权力的干预，有些受到当事人的阻拦，有些甚至遭到围攻和殴打。这表明监督主体的监督权急需得到法律的保护。