2021-4-9 | 行政监督论文
作者：杨欢 臧玉磊 单位：河北经贸大学
我国改革开放三十年来，取得了举世瞩目的经济发展、政治发展、法治发展和行政发展成就。具有鲜明的时代性和先进性特征的社会主义初级阶段的法治行政正伴随着中国共产党丰富执政实践而不断发行政监督是指国家机关、政党、社会团体以及公民依法对国家行政机关及其公务人员行使职权以及与职权相关的行为实施的监视、督促与审查。如果没有监督,行政权力的行使就会偏离正确的轨道,出现腐败,给社会公共利益造成危害。如何才能进行有效的制度设计和安排?本文拟从行政监督制度之于构建服务型政府的重要意义出发,基于制度角度阐述我国现行行政监督制度主要缺陷,以及如何构建符合服务型政府理念的行政监督制度。
一、行政监督制度对构建服务型政府的必要性
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。[1](p2)它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。[2](p55)美国第四任总统麦迪逊曾说过:“人类若是天使,则政府无存在之理由;天使若统治人类,则政府无制衡之必要”。[3](p261)建设服务型政府,保证公共权力的规范运行并使其切实为人民谋福利,需要建立起完善的行政监督机制。
1.行政监督制度是构建服务型政府的重要环节。服务型政府强调的是廉洁行政和责任行政。服务型政府的建立本身就是强化政府责任和反腐败的需要。责任政府是服务型政府基本内涵之一,如果没有一套完备的政府责任约束机制,政府行为就有可能偏离为民服务的轨道,而走向为己服务,引发权力腐败。责任行政强调政府对其履行的义务承担责任并且不得拥有其主义务范围之外的权力,也就是说,服务型政府同时也是有限政府。[4]政府的服务定位还将导致特权的消失和特权意识的弱化。失去了特权和特权意识,行政行为将会更加贴近其公共性,运用公共权力谋取私利不仅是行政道德的问题,而且也不具有制度化的基础。服务型政府的透明、参与、公民控制等理念及其实践将使腐败失去滋生的土壤,而行政监督制度则是保证将上述理念实现的制度保证。
2.行政监督制度是社会主义民主政治文明建设的重要部分。党的十七大报告明确提出:“我们必须适应国内外形势的新变化,顺应各族人民过上更好生活的新期待,把握经济社会发展趋势和规律,坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领。”作为支撑和制约民主权利的一系列均衡性制度安排,行政监督制度是社会主义政治文明建设的重要组成部分,也是保证社会公平正义价值的重要制度保障。正如德国政治哲学家奥特弗利德•赫费指出:"要成为正义的武器,剑只能失去它的双刃性,从一开始就负起对正义的义务,认真地承担起这种预先义务的尝试,是现代政治设计的实践方面。"在服务型政府大背景下,行政监督制度的完善也是政府合法性地位巩固和为人民服务的价值终极诉求。
3.行政监督制度的完善是实践“三个代表”重要思想,贯彻“立党为公,执政为民”理念的重要体现。我国的政府是社会主义国家的政府,是人民的政府,是在党的领导下履行国家政务职能的组织,必须率先垂范实践“三个代表”重要思想,贯彻“立党为公、执政为民”的本质要求,全心全意为人民服务。作为党领导的人民政府,怎样才能始终得到人民群众的支持和拥护呢?说到底,就是要全心全意为人民服务,坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策,坚持“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的工作路线,坚持权为民所有、情为民所系、利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事。优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量,而完善的行政监督制度体系下方能保证我们党领导下的公务员队伍的纯洁性。
二、我国行政监督制度的主要缺陷
我国传统的权力监督体系虽然比较齐全,包括党内监督、人大监督,政府、司法和人民群众监督,但运转效果并不理想。随着社会转型,其体系与运行机制的缺陷开始凸现。尤其与党的十七大报告提出的“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”[5]的要求尚有较大差距。具体表现为:
1.监督权力指向多元性缺失。现代政治学关于权力制衡理论的一个重要原则就是监督指向必须与权力指向成逆向平衡配置,即权力作用对象必须具有对权力运用主体的监督权。任何一个健全的民主社会,监督指向都应当是自上而下、平行制约和自下而上的有机统一。否则,监督指向就会单一运行,从而加大权力的负效应。我国传统的监督类型都是以自上而下的内部监督为主,平行制约和自下而上的监督明显薄弱,致使权力长期在指向单一的状态下运行,使得监督在实践中被弱化。
2.行政监督法律法规供给不足。行政监督是一种法制监督,必须有法可依,依法进行。改革开放以来,虽然我国在行政监督立法方面己经取得了显著成就,先后制定和颁布了不少有关行政监督和反腐倡廉的法律法规,但从总体上来看,有关行政监督的法律法规还不够完善。一是己出台的法律法规抽象原则多,具体操作规则少,法规质量有待进一步提高;二是法律法规空缺比较大,许多专门性的监督法规,还没有制定出来,致使许多具体监督活动往往处于无法可依、无章可循的状态。
3.行政监督主体设置失衡。虽然经过多年探索,目前我国已形成了多元化的行政监督主体,其在各自领域内也发挥了一定的作用,但由于各监督主体彼此之间缺乏密切的联系和有效的沟通,没有形成一个合理分工、协调互动的统一整体,致使行政监督工作出现不少“真空地带”和“盲区”。具体表现为,监督机构权责交叉,职能分工不明确。我国现行监督体系是由不同的监督机构组成的一个多元系统,国家公职人员作为权力监督的对象受到多种监督。然而,现行各监督主体的职责和范围并没有清楚的界定,监督机构之间分工又欠明确具体,职责交叉重叠,由此在实际运行中常常出现以下问题:一方面是管辖的积极冲突,有利的事情争相管辖;另一方面是管辖的消极冲突,无利的事情相互推诿。结果是监督机构和人员不少,实际效用却不大。