论信息社会行政公开的强化

作者：朱立言 陈宏彩 单位：中国人民大学公共管理学院

行政权力是一种公共权力,它必须服从、服务于公民权利和公共利益。但是,在缺乏有效的制约和监督机制的情况下,行政权力的运行往往背离公民权利和公共利益,阻碍社会进步和公民权益的发展。行政公开是对行政权力进行有效制约的新的制度和机制。所谓行政公开制度,是指政府主动或依申请,用法定的形式向社会或行政相对人公开除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私之外的行政活动及其结果,否则必须承担相应的法律责任的法律制度。它不仅赋予公民知晓政府文件、政府记录的权利,而且赋予公民知晓政府的包括文字、声音、图像、符号等所有可以复制的信息的权利;不仅赋予公民知晓行政活动的结果的权利,而且赋予公民知晓包括会议在内的行政决策过程的权利;不仅赋予公民一般的知情权,而且这种知情权获得了可诉品格,当公民的法定知情权遭到拒绝时,公民可以通过法律途径请求救济。目前,全世界已有40多个国家建立了行政公开法律制度,另有30多个国家正在立法。行政公开推动行政权力的科学化、民主化、法治化和廉洁化,是当代行政改革和行政发展的必然趋势。随着通讯技术、网络技术的飞速发展,人类即将进入一个崭新的信息社会。信息社会为行政公开的深入发展创造了有利条件,充分运用行政公开这个杠杆,行政权力的规范和制约将达到新的水平,从而为实现“权为民所用,利为民所谋”奠定坚实的基础。

一、行政公开与权力运行的科学化

政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,古德诺的政治行政二分法对传统的行政活动产生了重要影响。从性质上讲,行政权力是一种执行性权力。但为了更好地执行国家意志,政府又无时不在地进行各种各样的决策,寻找最优的决策方案。可以说,决策在行政活动中具有重要地位。西蒙批判了行政活动仅仅是一种执行活动的观点,认为决策是执行的前提,决策与执行遍及整个行政组织,二者互相关联、密不可分。执行决定本身仍是决策活动,一个组织决定一项政策,执行这项政策的人员又要作许多决定,所以执行政策只是作更细密的政策决定而已,决策活动是行政活动的典型活动。[1]公共决策的过程,就是信息的输入、转换和输出的过程,即从信息系统那里输入决策所需要的信息,掌握人民大众对政策的要求和意见,形成政策问题,经过研究、咨询之后制定、出台政策,通过政策实施把信息输送出去,再将其作用结果反馈回来,并据此调整和完善政策。[2]客观、准确、及时的信息,是科学决策的前提和基础。西蒙认为,在管理决策过程中,决策者进行理性判断和理性抉择的能力是有限的;在有限理性下,决策只能做到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了行政决策科学化的实现,而造成人类理性有限的原因主要是信息的缺失、信息量不足。在保密文化的笼罩下,传统社会决策层获取信息的主要渠道之一,是靠下级由下而上层层汇报书面材料(如工作汇报、调查报告、统计报表等)。这些材料的形成和上报过程要历经多个层级,这些层级的信息人员凭借信息传递渠道的单一,往往从局部或自身利益出发,报喜不报忧,对信息进行有选择性传递或有利益倾向性的修饰,造成信息失真。由于信息传递渠道单一,决策层也很难从外界获取充分的、真实的信息。信息的缺失、错误造成了公共政策制定者的有限理性,时常导致错误或无效决策。

行政公开要求各级政府、各个部门全面、准确、及时的公开信息,使决策层获取信息的数量和质量大为改善。特别是在信息社会,网络成为政府信息公开和政府之间传递信息的重要媒介。网络技术大大提高了信息保真率,信息的质量和时效性得到充分体现,为科学决策提供了质与量的保证。网络技术在行政领域的推广,会极大地影响到信息的传递模式与组织结构。基层工作人员或民众借助网络可将信息直接传递给决策层,使信息传递渠道多元化。中间层次组织对信息的有选择性的筛选、过滤、修饰等大幅度减少,信息可以根据需要自由地流动和整合。这就消除了信息源与决策层之间的人为阻隔,使信息传递迅速、及时,有利于避免信息堵塞、信息失真等现象。[3]政府全面地公开信息,也是真正发挥专家、学者在行政决策中的参谋作用的前提。现代社会纷繁复杂,各种社会问题层出不穷。许多问题往往专业性强、牵涉面广、影响因素多、变化速率快。面对日益复杂的社会事务,政府部门仅仅依靠内部人员和行政领导进行决策显然已经力不从心,甚至会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面,使问题积重难返。

因此,为了保证重大决策的科学性和合理性,政府必须越来越多地依靠专家、学者提供决策咨询和参谋。专家拥有丰富的专业知识,掌握着先进的技术方法,面对大量的动态信息和瞬息万变的复杂的社会问题,优化组合的专家团体以高智能和整体结构发挥最佳功能,提供最优化选择,成为行政决策科学化的智力保证。[4]但是,政府对专家始终存在矛盾心理:一方面,急需要专家更多地参与决策活动,提高决策质量;另一方面,又需要保守行政活动的秘密,惟恐专家泄露政府信息。斯蒂格利兹对此深有感触,他说:“为了保密,政府常常把决策人员限制在一个小圈子范围内,那些本来可以提供深刻洞见的人被排除在讨论范围之外,这样的决策质量因此也就很难保证;而这就形成了一个恶性循环,即随着政府决策失误的增多,政府官员害怕承担责任,转而寻求自我保护,信息就更不敢公开,决策圈子变得更小,决策质量也就每况愈下。”[5]因此,政府只有真正改变传统的保密态度,才能吸纳专家及社会各界的智慧与力量,提高决策的质量。在信息社会,网络成为政府和专家在决策活动中密切合作的桥梁与纽带。通过网络,政府将各种资料、数据、信息以多媒体方式及时向专家传送,专家通过对信息的全面处理和分析,很快就可以将咨询意见反馈给决策部门。网络也使提供决策咨询的专家不再局限于固定的范围和圈子,政府通过网络公开决策中遇到的难题,所有相关领域的专家都可以自由地参与讨论,发表各自的意见和建议,提供更多的备选方案。网络缩短了政府和专家的距离,也缩短了经验决策和科学决策的距离。

行政公开不仅使决策活动获得了更多更真实的信息以及更强大的智力支持,也使政府的决策责任得到强化。决策失误除了是信息不充分的结果造成的,有时也是决策人员责任心不强所造成的。由于决策过程难以公开,决策人员很少受到责任的约束,即使出现了决策失误也可以相互推卸责任。这样,政府可以随心所欲地根据主观判断进行决策,甚至把集团利益和个人利益混杂在一起,加剧了决策失误的可能。行政机关向公众和社会公开重大事项的决策过程,有效地增强了决策人员的责任感,在很大程度上防止和克服了决策失误的产生。相反,“在政府内部,保密削弱了政府决策中个人和集体的责任,助长了不假思索的判断和没有必要的冒险,使明哲保身、欺骗和阴谋蔚然成风。保密为官员们提供了抵御外界批评的盾牌,使公众难以看清诸如外交政策、外交活动的失败的可能性。”[6]