社会行政法治建立探讨

作者：陈丽萍 单位：湖北孝感学院

现代社会应是法治社会。行政法治是依法治国的必然要求,也是实现依法治国的核心内容。行政法治程度的高低,直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心,影响到经济建设的健康发展。市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证,政治和社会生活也必须依靠法规来规范。权力只有在法律的监督和制约下才能有效避免腐败。行政管理的过程实质上就是权力的运行过程,整个过程必须依法行政。唯有如此,才能限制权力的恶性膨胀,实现管理职能并保护公民的合法权益,才能做到政令畅通,提高行政效率。

一、行政法治的基本内涵

关于行政法治的基本内涵主要有三种观点:一种认为行政法治就是保障和维护行政权的有效实施,强调国家管理的作用,“既是管理者进行管理的法,又是管理管理者的法”[1],称为管理论;另一种认为行政法治就是要控制和限制行政权,“行政法最本质的特征就是对政权的控制”[2],称为控制论;还有一种认为行政法治既要保障行政权的有效实施,维护公共利益,又要防止行政权的滥用,“现代行政法本质上是平衡法”[3],称为平衡论。其中,平衡论就是要在行政权和公民权,公共利益和个人利益两大权利、两大利益之间寻求平衡点。现在世界上大多数学者都同意平衡论的观点。“在一个强调行政机关主导地位和公民服从地位的时代和国度,行政法的本质只能表现为‘管理法’———而在一个强调公民权利、害怕行政专横的时代和国度,行政法的本质则可能表现为‘控权法’———行政法发展到今天,一方面,现代社会政治、经济、文化发展已有效地控制了行政专横,保障了公民权利;另一方面,这种政治、经济、文化的发展又要求适当扩大行政权,约束公民权。在此,适应这一社会趋势,现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了‘管理法’或‘控权法’的窠臼,向着平衡法的方向发展,其特征是行政权受到约束;行政权与公民权之间既相互制约,又相互平衡。”[3]

二、我国行政法治尚不完善之处

1.行政立法缓慢、滞后,不能适应政府工作的需要。

其一,内容不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方人大和地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的,没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求,在这方面要下大工夫研究,作大动作修改。

其二,条款过于简约、粗疏,有些条款含义不明确。《国务院组织法》只有11条,约850字,其行文之简略,堪称世界立法史上的一绝;《地方人大和地方政府组织法》规定的条款也只有15条,3300字左右。这对于我国这样一个有着13亿人口、政治经济文化发展很不平衡的大国来说,显然是过于简单了。如在《宪法》、《国务院组织法》中要不要对国务院副总理、国务委员的人数进行限定,要不要对国务院组成部门的数目进行限制,要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系,遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行首长制,国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构,哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定,哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定,等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。[4]

其三,体系上尚不健全和完备,没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有《国务院组织法》,没有各部委办局组织法。地方各级政府不仅没有分级的政府组织法,而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起,没有独立。民族自治地方政府也没有自己的组织法。

2.行政执法不严。有些行政人员在行政执行中阳奉阴违,搞“上有政策、下有对策”,把政策执行变成自己谋取私利的途径,而且有的地方政府对违法的行政人员缺乏惩罚的措施。这严重损害了国家和人民群众的利益,破坏了行政执行的效率原则。

三、强化行政法治建设的措施　

　1.进一步完善行政法律体系。目前,以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成,国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依。但与改革开放和市场经济发展的要求相比,我国的行政法制建设还比较滞后,行政管理的某些方面还存在立法空白,立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一,使行政执法者难以适从;有些法律、法规的一些条款太原则,不便操作和畸轻畸重;还有一些法律、法规对某些行政机关设定的职权过大,尤其对自由裁量权,往往规定的幅度过大,没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任,容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权。[5]因此,我们必须进一步完善行政法律体系,为依法行政创造法律条件。首先,必须加快立法步伐。当前,特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规;解决在建立商品市场、原材料市场、金融资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况;改变实施细则滞后法规不配套现象,尽可能使法律法规及规章同步出台,并加强立法解释工作,使法律规范更加适应实际,操作性更强,以解决有法难依问题。其次,注重立法质量,纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁,并且有些在实践中难以施行。问题的要害在于立法时,立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究,或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到,一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行,很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益,以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。具体来讲,提高立法质量,要坚持以下原则:一是要用邓小平理论指导行政立法实践。邓小平理论特别是邓小平民主法制思想,为建立和完善有中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础,提供了指导原则。

只有坚持以邓小平理论为指导,立足于国情,立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验,并在此基础上借鉴国外好的经验特别是反映市场经济共同规律的东西,为我所用,才能更好地解决行政立法工作中带普遍性、共同性的问题。二是要把行政立法决策与党的改革、发展和稳定的重大决策紧密结合起来。这是行政立法坚持党的领导的具体体现。三是要全面体现政府机构改革的精神和原则,防止把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理办法法制化。也就是行政立法要与时俱进。四是立法所确定的法律规范都要明确、具体,备而不繁,简明扼要,有可操作性,便于遵守、执行,能够真正解决实际问题。五是要以最大多数人民的最大利益为根本原则,正确处理中央与地方的关系,集中与分散的关系,全局与局部的关系,长远与眼前的关系,国家、集体与个人的关系。不能是有关部门“权力均等,利益均沾”。最后,立法要依法。我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律,涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。行政立法必须严格执行《立法法》的规定,坚决克服“立法不法”的现象。