探讨社会行政管理

作者：李大琨

1997年7月,全国人大常委会副委员长、著名社会学、法学家雷洁琼教授,在我的拙作《社会行政管理》一书付梓之际,专门为之题词“拓展社会学研究新领域”。十几年来,从我投身社会学的教研实践中,包括为撰写《社会行政管理》所进行的社会调查、数据统计,以及为此而进行的面访、座谈等活动中,尤其是从许多在这方面卓有成效的“老一辈”、“少壮派”身上,深切领悟到:积极探索和开拓社会学研究的新领域,从而开创社会学研究的新局面,把社会学研究跨上新台阶,这是社会学求得新发展的重要驱动力。社会学在新中国建立后,本来是最迫切需要也会是大有作为的一门学科,但却令人痛惜地与政治学、行政学等学科一样,被打入“冷宫”,党的十一届三中全会以后被列入了“赶快补课”、“急起直追”的学科。不少“老一辈”的社会学家在这个领域甘当“拓荒牛”,不仅潜心钻研推出了许多蜚声海内外的科研成果,而且含辛茹苦地培养了一批年富力强的接班人;为数不少的“少壮派”社会学者,这十几年来潜心深入社会调查,站在学科前沿,“青出于蓝”、“后来居上”。但是,与社会转型、体制转轨的发展需要相比,还有许多不适应、不符合需要的薄弱环节,甚至极而言之,整个学科的发展“滞后于”客观形势发展的需要。社会学在充分发挥自身现代社会调查方法和数据统计方法特长的基础上,应根据我国社会主义市场经济发展的要求,在政府职能转变及其管理社会公共事务的权责关系上,获取新的生长点、突破点,以此来拓展社会学研究的新天地、新领域,并以此来增强其整个学科的适应力、生命力。同理,对公共行政学亦如此,起着互动、互补、互促的双重作用。为何要以政府与社会的权责关系这一核心问题作为拓展社会学研究新的生长点呢?结合国内外有关理论与实践,予以阐释。

一、政府管理社会公共事务如何与社会自主管理相结合

有的学者作过举世闻名的论断:中西方政治——行政文化中,一个重大的差异是,在西方国家的社会中,老百姓有事不是先找也不是主要找政府,而是找社会组织。这就是说,在西方,在政府与社会、与老百姓之间存在着一层宽厚的“隔离带”,亦称“挡风墙”或“缓冲带”。从另一个角度而言,在西方国家,社会的自我管理、自主管理的能力和意识是很强的。正象有的学者在西方所见所闻后说的那样,那里的婴儿出生后,就不习惯于母亲或者保姆抱着;学会走路后,就不习惯有人扶着、牵着,惯于从摔跤中学会自主走路;满18周岁后,就宣告成为独立自主、履行其法定权利义务的公民。我国的历史、现状与此相比,有着不小的差异。经历了近20年的社会主义改革开放和现代化建设实践的磨练,经历了同样长时间的国有企业事业改革,作为社会主体的方方面面,个体、群体,自主管理的独立意识和能耐磨练得如何呢?“等、靠、要”的依赖性和不拨不动“算盘珠”式的懒惰性克服得如何呢?这涉及社会文化观念,管理价值观念的更新,更涉及制度、体制文化的变革、创新。

二、政府管理如何与发挥社会中介组织功能相结合

西方一些发达国家,从70年代末和80年代初开始了新的一轮行政改革,从趋势看,将是跨世纪的,将延伸到新的21世纪;从内容看,有一项是共同的,这就是通过精简政府机构、政府雇员,减少行政经费的开支。例如,美国的行政改革,在克林顿执政期间,已经裁减了联邦政府28万公务员。西方发达国家行政改革发展至今,遇到一个不可逾越而又跨越世纪的“难题”:一方面要求政府给社会提供的服务“多”(数量)而“高”(质量),另一方面要求政府设的机构、用的雇员、花的钱财“少而精”。因此,改革的举措之一,政府职能向外输出,向社会转移,流行的法则是政府“只掌舵、不划桨”,把许多公共事务的管理职能转给社会中介组织,还给民营机构,有的交给志愿者组织。在美国,城乡的社区服务组织,与我国的居民委员会、村民委员会颇为相似,所担负的公共服务、公共秩序和安全管理,无论从数质量还是方便公众,都不亚于任何行政组织。在英国和美国的得克萨斯州,甚至将监狱管理(狱政)承包给了民营机构。实际上,这种“掌舵”者的角色,就是相对而言的间接监控者角色;这种“划桨”者角色,就是自居于社会之中并服务于社会的“中介”者角色(政府与社会公众的连接者)。从改革的发展及其举措的实际效果说,既在一定程度上减轻了政府的负荷,又进一步发挥了社会自主管理的创造性和灵活多样性,也培养了社会自我管理的能力。从理论上说,这是自主性、独立性强的个体延伸和扩大,也是公民通过社会中介组织这一群体,发挥管理社会公共事务的途径选择。

三、政府管理社会公共事务如何与社会各群体利益相兼顾

政府作为社会公共利益的代表者和实现者,不论是什么性质的,也不论是口头上或实际上,其中有一项职能是很难行使、也很难摆平的,这就是政府通过公共财政购置公共产品,进行公共基础设施建设(如修建铁路、飞机场,开凿隧道等),如何发包以及如何选择承包者的问题,即优惠的、赚钱的、有利可图的给谁,反之,又给谁。实质上,这也是一种国民收入的再分配。与此同时,其中有一个不容回避也是很“敏感”的问题,就是如何对待兼容“经济人”、“道德人”、“公共人”和“行政人”多重角色的政府部门自身利益的问题,如何避免当今发达国家屡见不鲜的“寻租”现象,尤其是“贿赂行政”现象。政府权责与职能的内外部、纵横向调整,包括事权的下放,其中,有的是中央政府的事权下放给了地方政府,以及地方上级政府下放给下级基层政府;有的事权直接放手交给社会中介组织。实际上这种权责、职能结构调整的背后,是社会利益的调整。在这个过程中,政府在与社会中介组织交、接权责——“划桨”权责时,都会按照法定程序,公开地进行双向甚至多项选择,这就是政府“掌舵”者、“发包”人要选择“划桨”者、“承包”人,“划桨”者也会衡权利弊得失,“半只眼睛盯着市场,半只眼睛盯着官场”选择收益。不论如何讨价还价,都会有较高透明度,而不是“黑箱”交易。“划桨”者所提供的“产品”,其数量、质量以及实效,作为“掌舵”者政府的“产出”,不仅要在“光天化日”之下受到“上帝”(顾客、公众)的检验,而且“上帝”本身就是“纳税者”,就是政府公共财政的提供者,也是公共产品的享用者。如此多重角色的“上帝”,我们不仅要看到他们的纳税意识强,更要看到他们在纳税之后,对政府如何花这笔钱的关心程度高和监督意识强。当今发达国家,各级政府的公共财政预算,都是要以公共财政预期效益为基础、作前提的,不是政府花了钱就如石沉大海一般了事的,必须在管理社会公共事务、提供社会公共服务方面见到实效。这决非传闻、奇闻,有的市政工程质量不高,一位老妇不慎踩了城市某休闲花园的一块石头跌了跤,脚受了伤,向法院指控市长,求得了赔偿。随着政治民主、行政民主的发展,“纳税者”——“上帝”,要求政府——社会公仆,提供服务的“质量”也是很高的,决非“假、冒、伪、劣”所能对付、敷衍的。这类“上帝”是非常“精”的,精于计算。毋庸置疑,这就使政府所代表的公共利益,与社会各群体(社会中介组织)有机地联系起来了,从这个侧面,反映了两者的兼顾、结合。