灾后重建社会行政的意义

作者：李潇 单位：西北师范大学政法学院

一、社会行政的基本内涵及其应用

“社会行政”这一概念在西方或我国港澳台地区又称社会工作行政或社会福利行政。我国台湾学者白秀雄（1979）认为，社会行政可以区分为广义的和狭义的，广义指社会福利体制的建立和运行，狭义指对社会工作机构的领导和管理。关于前者，较有代表性的观点有：朱辛流认为，社会行政是运用政府权力，根据政策和施政方式，有计划的推进社会福利事业，实现社会安全，保障公民的权利；江亮演认为，社会工作行政是指政府推行有关社会福利工作的行政事务。关于后者，比较有代表性的观点主要有：蒂特马斯（Titmouse）认为，社会行政是对提供社会服务的人群与组织的研究。这一定义侧重社会服务机构内部管理。

还有的学者从一般管理的角度出发理解社会行政，比如约翰斯（Johns）认为，社会工作行政是确定目标、制定政策、创设和维持一个机构，制定计划并付诸实施、评价结果的一种过程。基德内（KidNeigh）认为社会行政是一种双向的活动，一方面是把社会政策转变为社会服务，另一方面是用执行所获得的经验来修正决策。斯坦（Stein）认为，社会行政是指通过系统的协调与合作，界定和实现组织目标的过程（王思斌，2005）。从工作内容来看，社会行政其实就是对社会服务活动的管理，这种管理活动在宏观层面可以是政府机关对社会福利事业的管理，在微观层面包括了社会服务机构负责人对社会服务活动的管理。当然，无论是宏观层面还是微观层面，社会行政所强调的都是对社会政策的执行，也就是如何把社会福利领域中有关政策落到实处，解决关乎百姓切身利益的问题。

鉴于此，对于社会行政，可以定义为是依据行政管理的程序和技术，策动和利用社会资源，实施社会政策，向有需求者提供社会服务的活动。在社会行政应用领域，与西方以及亚洲的同行相比，中国内地的社会工作者对于应对灾难没有知识储备和实践经验，对于社会行政的应用更是缺乏相关经验。在汶川地震之前，社会行政在政策执行、灾难管理以及危机干预等方面基本处于空白状态。然而，每一次巨大的灾难都孕育着巨大的机遇，汶川地震为中国社会工作的发展提供了巨大的舞台，中国社会工作从书本中的纯理论走向灾后重建的第一线，社工站和社区服务中心在灾区遍地开花（王曦影，2010）。社会行政在其中的作用也有了一定的发挥，这些都为社会行政今后的职业化、专业化和本土化做了有益尝试。

二、社会行政在我国灾后重建中应用的不足

灾害发生后的救援重建工作中，社会行政开始发挥出它的一定作用，但也发现，社会行政在灾后重建中的应用还不全面，其中与政府抑或与非政府组织的合作领域中所发挥的作用还存在不足之处。表现在：

一是社会行政体系尚未完善，未能与政府形成良好的联动关系。重大灾害过后，我国政府以其高效、强力的动员，全力保障灾民的抢救、救助、安置工作，显示出厚重的以人为本的执政理念。在赞扬政府高效动员组织能力的同时，需要思考的是，如何切实推动专业化社会行政服务体系发挥功效，分担政府处理社会问题的压力、任务和功能等方面的问题。对以往重大灾害后的救援重建研究可以清晰发现，我国社会行政体系并没有充分发挥其作用。灾害发生后的社会行政体系仍然是一种政府动员和组织体制，社会行政缺乏政策选择的自主性，不能有效地为服务对象提供服务，也没能起到对服务质量的监督与评估，更谈不上提升服务质量，而是被政府部门当作技术和工具，来配合到政府的组织体系中的。同时，由于中国社会工作职业化、专业化的推进进程不长，社会行政体系在灾后重建中的作用和地位尚未被政府充分认识，目前社会行政尚未被明确列入国家救灾的体制之中。有些灾区政府还在用原有体制来解决问题，始终处于政府主导的模式。

二是社会行政体系尚未与非政府组织形成良好的合作关系，尚未获得足量的非政府组织灾后重建项目的委托。按照目前学术界普遍认可的建国后我国非政府组织发展三个阶段的划分方式，我国非政府组织的发展经历了1949～1965年的整顿发展时期、“文革”中断时期和1978年以来的全面发展时期。进人20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及“小政府、大社会”目标的确立，在一些政府和市场都“做不好、不好做和不能做”的领域已孕育出大量的非政府组织（王思斌，2003）。但由于受体制性影响，我国非政府组织对各项社会事务的参与的成熟度不够，而现有的非政府组织中以救灾为主旨的也比较少，资源整合能力，专业水平普遍不高。而近期遍地开花的各类社工机构，并没有像大家预期的一样步入所谓“社会工作的春天”，而更多的因为资源不足、资金有限、项目匮乏、无法留住员工等原因普遍发展不佳。社会行政本该在非政府组织、各类社工机构中大展身手，却由于作为社会行政的主要“市场”的非政府组织自身发育不良，直接影响社会行政在非政府组织中作用的发挥。

另外，社会工作三十年的欠账，社会行政的社会认受度普遍不高，不成熟的非政府组织对不成熟社会行政体系的两不相认，加之恢复重建后专业又多集中在高校，在实务领域参与经验不足，自然就出现合作较少，合作不佳的现象。而相对成熟的非政府（多为国外组织）在更多地是通过与政府的合作来完成重建项目，但是社会行政尚未与政府形成良好的联动关系，尚未建立畅通的灾后重建的准入通道，从而导致事实上的社会行政在灾后重建中并未获得足量的非政府组织灾后重建项目的委托。

三、完善社会行政在灾后重建中功用的思考

（一）与政府合作下的社会行政在灾害救援过程中，社会行政的方法可以协助政府在稳定灾民情绪、进行物质救援、合理统筹资源等方面发挥积极作用。

第一，灾后重建政策的落实。社会行政是社会政策的执行过程。在灾变刚开始阶段，资源投入源源不断，但是同时也产生两个问题，一个是持续性，另一个是均衡性。因此，社会行政工作者将这些资源整合，扮演分配和协调的角色，从而提供良好的服务。比如，台湾“9•21”地震发生后，台湾社工组织一开始就是做资源分配工作。各地涌来的社工先到建立在台湾东海大学的社工资源调配中心报到，接着进行20分钟培训，然后进行人力分配。紧急救援阶段主要做分发物资、给帐篷编号等工作（冯燕，2008）。灾害发生后，众多应急事件发生，政府部门的有限人员常常难以应对，在这种情况下社会工作者成为一支重要的力量。社会工作行政通过对政府救灾政策的准确理解，结合自己的专业方法，可以有效地协助政府落实救灾政策，向灾民提供服务。由于社会工作者具有以服务对象（指灾民）为本的价值观念，又具备在复杂的社会心理环境下工作的方法，所以可以提供更加有效的服务，使救灾政策产生更好的效果。