封建社会行政监督制度的借鉴价值

作者：程涛 单位：湘潭大学公共管理学院

作为国家政治制度的重要组成部分,行政监察制度在维护国家政权、保持政治稳定中发挥了重要的作用。中国封建行政监察制度形成于先秦时期,发展于唐宋元时期,完善于明清时期。在其发展过程中,形成了一系列颇具中国特色的机构、职能和监察法规,切实起到了在国家政权运作中的制衡作用。中国两千多年的封建社会史证明,虽然封建监察制度是建立在封建专制主义中央集权基础上、服务于以皇帝为代表的地主阶级专政,但是在纠察百官、保证吏治清明方面也起到了积极作用,不仅对历代封建王朝兴衰产生过重大影响,而且作为一种重要的国家制度,迄今仍有一定的借鉴意义。

一、中国封建社会行政监察制度的历史沿革

1.行政监察制度的形成时期———先秦至魏晋南北朝时期

先秦时期。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。到了西周时期开始设有专职的监察官员,称为小宰、宰夫或御史,分属于天官家宰及春官宗伯之下。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。虽然这个时期尚未产生专职的监察机构,作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。但是御史的职能有扩大的趋势,而且出现了中央监察与地方监察的萌芽。所有这些,都为秦汉时期行政监察制度的形成奠定了基础。秦汉时期。秦汉封建王朝建立,初步形成了御史制度和言谏制度相结合的行政监督制度格局。秦朝的监督机关是政府的重要组成部分,对行政和司法负有监督之责。中央监督机关是御史府,其长官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面带有中央政府秘书长的性质,一方面有秦朝最高监察长的性质,对包括丞相在内的百官按法律进行监督,御史大夫和丞相、太尉全称三公。魏晋南北朝时期。魏晋南北朝的中央监察机构仍承袭东汉的御史台,但东汉时御史台受少府节制,三国两晋南北朝时期成为皇帝直接掌握的独立机构(南朝称南司,北魏称御史中尉,北周称宪司)。御史中丞为御史台的长官。御史中丞权力很大,与司隶校尉分督百僚。随着御史台地位的上升,司隶校尉逐渐向行政官转化。此期给谏制度由了很大发展,监察机关的职权不断加强,组织不断扩大,对御史的人选更加严格。这说明地主阶级在长期专政的政治时间中认识到:监察机构对加强整个国家的统治效能是有益的。

2.行政监察制度的发展时期———隋朝至元朝时期

隋唐时期和宋代中央集权不断加强,官僚系统进一步完善,监察制度也随之进一步得到发展。隋唐时期。隋文帝改革了原有的监察体制:恢复御史大夫制度;扩大监察机构的规模;废除御史直属官制度;恢复地方巡察制度等。唐则进一步健全、完善了监察机构。总体上说,唐代的监察机构分为谏官组织和御史台两部分。谏官负责规劝皇帝;御史台负责监督百官。御史台实行分署办公,成立台院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史台长官)率领之下各司其职,构成一个严密的中央监察系统。唐朝不仅在中央建立了庞大而系统的监督机构,而且在地方上也建立了严密的监察制度。唐朝对地方实行巡按制度亦即“道察”制度。它同监察院遣地方临时工作的监察使共同构成地方的监督网络。宋朝时期。宋代的监察机关沿袭唐制,中央设御史台,御史台以御史中丞为长官。宋初还在唐朝谏官的基础上,于门下省设立谏院,但其主要职掌不是规谏君主,而是举发臣下的不法行为和对政府各部门的措施提出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”。宋代于地方建立的通判,也负责对地方官吏的监察。皇帝有时委派转运使、观察使、按察使、外任御史等官,兼理地方监察事务。随着专制主义制度的强化,不仅监察机关的地位有所提高,制度也逐渐严密。主要表现在:第一,皇帝亲自掌握御史的任命权。第二,未经两任县令者,不得为御史。第三,允许御史“风闻弹人”,不一定要有实据,奏弹不当也不加惩罚,从而助长了御史弹劾权的滥用。元朝时期。元朝的监察机关中央为御史台,地方划分二十二道监察区,设肃政廉访使(即监察御史)常驻地方。由于元朝是蒙古贵族操纵下的封建政权,因此虽利用汉族地主官僚实现对全国的统治,但又害怕他们拥权自重而采取防范的政策,主要是通过监察机构严密监视地方官吏的活动。元朝提高了监察官的品级,特别是御史大夫一职必须由蒙古贵族担任。一般汉族官员是不能充当地方监察御史的书吏。元朝的监察机关执掌纠察百官善恶,政治得失。御史台除监督司法机关活动外,被控官吏可以赴御史台自陈冤抑,如属实则罪被告,不实则加等治罪。民间有“冤滞”也可以“赴恕于台”。地方各廉访司官员定期“录囚”和“按治”。官吏有过,罪状明白者,六品以下由廉访司论罪,五品以上申台奏闻。监察官如有犯赃行为,则加等治罪,虽不枉法亦除名。

3.行政监察制度的完善时期———明朝至清朝时期

明清时期,封建统治者为挽救其衰亡,一方面要发挥监察机构的作用,另一方面又要采取各种措施操纵和防范监察官员。明初废丞相,设六部,把御史台三院合并为都察院。其监察机构包括都察院和六科给事中,实行地方分区监察和中央按系统监察相结合的二元制。都察院是中央监察机关,其职责是“纠劾”官吏。为加强对地方的控制,设十三道监察御史,分掌地方监察。除此之外,明朝还设有厂卫特务机构,负责秘密监察各级官吏。明朝中后期,厂卫横行,实际已掌握监察实权。清朝沿袭了明朝的监察制度,但采取一些措施纠正明朝监察制度的缺陷,使监察制度更加严密。清朝的监察机关地位进一步提高,左都御史(从一品),左副都御史(正三品)均为长官,主管都察院的监察事务,又称“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任职,专作总督、巡抚的加衔,右都御史由总督兼任。六科给事中变成了都察院主要的下属机构,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,长官称为掌印给事中。十五道是都察院另一个重要的下属机构,其职责是监督各级官吏(主要是地方官吏)。为加强对皇族的监督,还设置宗室御史,负责监察宗人府,又称“稽查宗人府衙门”。自唐朝以来的台、谏并列体制至此合二为一,监察机关实现统一。

二、中国封建社会行政监察制度的特点

中国的行政监察制度在其漫长的发展历程中,经历了一个逐步发展和完善的过程。中国封建时期的行政监察制度主要是为皇权服务的,所以存在着诸多的弊端和局限性。但是,从历史的角度来看,中国封建社会行政监察制度的理论与实践是一脉相承的,在其发展演变的过程中形成了自身的特点。