封建社会行政制度的产生过程

作者：魏贵华 单位：云南省昆明市武警边防学校

在缅甸长达两千年的历史发展进程中,先后建立过孟人、骠人、掸人、缅人的国家或政权。从1044年到1885年,是缅甸的封建社会时期,经历了蒲甘王朝、实阶、邦牙、阿瓦王朝、东吁王朝、贡榜王朝等几个封建王朝的更迭,逐渐形成了与其历史发展相适应的独特的行政制度。本文通过对缅甸各封建王朝行政机构的组成、行政建制的变化、行政决策与运作以及官僚体制等的宏观考察,试探求与把握缅甸封建社会行政制度的形成过程与发展脉络。

一、蒲甘王朝和分裂时期行政制度的形成

缅甸封建社会的行政制度,开创于蒲甘王朝时期,在随后的发展过程中不断完善,形成了从中央到地方逐级分层的结构。从狭义上理解,整个缅甸封建国家就是一种特殊的社会结构。正如列宁所指出的:“国家一直是社会中分化出来的一种结构,一直是由一批专门从事管理,几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。”①蒲甘王朝是缅甸第一个统一的封建王朝,它的行政制度和官僚体制显得较为粗糙和简单。以国王的私家内府为核心的王廷,是王国行政的中枢。行政的部门划分十分有限。各种职能的官员已经出现,他们照管灌溉、土地计量、税收和王室谷仓等,但尚缺乏细密而完备的职能分工。传统上认为蒲甘王朝时期已出现了禀承国王意旨行事的中央最高行政和枢密机构———鲁道。关于它的来历有两个传说:一为蒲甘时期,有四个从中天竺来的王族受到国王的优待,被赐予斋饭、宝伞、车辇等物,并受封为大臣,国王还将权力下放给他们。四位大臣受命上任之处便称为“鲁”;二为蒲甘王朝时期那罗波帝悉都王有五子,他偏爱幼子,设计以宝伞为卜传位给幼子,幼子醯路弥路王(意即“伞定之君”)即位后,遵照父王遗命与四位王兄共治国政,四位王兄与幼弟共议朝政之处称为“鲁”。“道”是缅语对主人、君王的尊称②。缅甸历史学家丹东根据碑铭史料对此提出了异议。他认为难坛摩耶(即醯路弥路)本人就是国王的长子,并无兄长,整个蒲甘王朝都没有出现过“鲁道”这样的最高行政和枢密机构③。另一些缅甸学者经过考证也指出,那罗波帝悉都的幼子手下“共有五员‘阿麻’协理朝政,其中并无一人为其宗室者,而恰是此五大臣因平息诸王子叛乱有功而受到缅王嘉奖。因而传统上认为枢密院(鲁道———引者注)始于蒲甘之说不可信”④。

蒲甘王朝时期,国王拥有国家的一切最高权力,但国家事务主要由国王身边的宫廷大臣负责。协助缅王理政的宫廷大臣称为“阿麻纪”,是缅王手下最大的官,平时为相,战时为将。“阿麻纪”一般有5~8人,通常被称为“雷道尼苏阿玛达雅”,意即“在国王身边服务的臣子”,又被称为“苏纳帕特”,意即指挥官,反映出当时显然还没有民政官员和军事官员之分⑤。宫廷大臣中两个最重要的大臣是管理阿台事务的摩诃苏曼和负责阿赫木旦组织和统领军队的摩诃苏纳巴迪,这两个大臣手下又各有一批军政官员。宫廷中的其他官员主要有国王的书记官(沙莽、沙基或沙道纪)、传令官(谬因些)、王仓管理官(基萨纪)、法官(丁萨姆)、王室待卫长(昆蒙)等⑥。蒲甘王朝的地方行政分为省级行政和基层行政两级。省级行政区有14个,各省最高行政长官称为“萨崩”,意即“总督”,掌管军事、行政、司法和税收等大权。国王为了控制地方行政,常常将王子或王弟派到敏巫、叫栖、勃生等重要省份去担任总督。基层行政单位为城镇和村,分别由城镇和村寨头人辖治,但二者在行政上没有隶属关系。在蒲甘王朝立国之初,由于担忧掸族的迁入,缅王们,特别是阿奴律陀和阿隆悉都,在边界沿线设立了许多前哨站⑦。这些前哨站后来逐渐发展为城镇,但城镇的数量不及村多。村有两类,50户以上的大村称为“哇”,50户以下的称为“洛”。村的首领是当地头人,他们兼为蒲甘王朝的基层官员和地方上世袭的首领⑧。阿奴律陀出于巩固统治的需要,把全国内地划分为若干个军事防御区,并对各城镇和村寨分别按可征兵人数一干、八百、四百、三百、二百、一百、八十、五十、三十和二十划分等级⑨。这种按可征兵人数对城镇和村寨划分等级的做法一直延续到贡榜王朝时期,孟云统治时的调查资料上,仍提及有些城镇征兵“百人”和“五十人”等⑩。蒲甘王朝的官僚体制带有典型的血缘宗法性质,从中央到地方的许多要职都由王族出任。比如,宫廷大臣和总督多由国王的直系亲属担任,最高的军职摩诃苏纳巴迪通常由王储受领。行政机构的不完备和官僚体制的血缘宗法性质表明,蒲甘时代缅甸的封建行政制度尚属雏形,正处于初创和形成过程中。

1287年中国元朝的军队攻破蒲甘城,蒲甘王朝开始走向衰亡,缅甸历史自此进入了封建割据的分裂时期。从1287年到1531年,统一的缅甸国家瓜分豆剖,缅甸中部有阿瓦王国,缅甸南部是孟人的勃固王国,西部为若开人的阿拉干王国,锡唐河流域有缅人建立的东吁王国。在分裂时期,由于政治动荡、兵祸连绵,各王国的统治者均无力亦无暇进一步完善行政制度。上层统治集团仍然以王族为中心,王储、王后和“老臣”以及智慧的大臣和官员辅助国王处理政务。各王国中央政府的官员,见之于碑铭记载的有负责土地事务、王家仓库、水利维修的官员和骑兵、步兵、水兵首领。地方官员有总督、城邑封臣,最基层的是村寨头人○11。勃固王国在罗娑陀利统治时期(1385~1423)曾对行政建制进行过重新规划,缅甸学者杜妙盛提到:“罗娑陀利整顿他的王国,并把孟族三邦(勃固、勃生与毛达马)划分为三十二个缪”。○12但这种行政建制的变化,在分裂时期是不多见的。在这一时期,缅甸封建行政中独特的缪都纪制开始形成,对后来缅甸封建社会的发展有着举足轻重的影响。

二、东吁王朝行政制度的发展

东吁王朝(1531~1752年)是继蒲甘王朝之后缅甸第二个统一全国的封建王朝。缅甸封建行政制度在这一时期得到了进一步发展。东吁王朝初期,莽瑞体、莽应龙通过武力征服建立起空前强大的帝国,但统治者穷兵黩武的对外扩张,尤其是数次征暹战争最终使帝国在内忧外患中土崩瓦解。在东吁王朝初期短暂而极盛的繁荣中,行政制度上最重要的变化就是出现了全国最高的行政和枢密机构———鲁道,它禀承国王的意旨行事。据《琉璃宫史》记载,东吁王朝的瑞体王在征服实遴、蒲甘等地后返回罕礁瓦底(勃固),“并于缅历九○六年(公元1544年)九月,在皇宫之前院建造了枢密院(鲁道)大殿”○13。继之而起的复兴的东吁王朝时期(1600~1752年),随着缅甸封建国家政治、经济的发展和社会关系的复杂化与多样化,行政机构日益健全,官僚体制日渐完善。在中央,国家官吏从国王的内府私臣中分离出来,中央机构也从王廷内府中分设出来。国王之下,最高行政和枢密机关———鲁道发挥着极其重要的作用。据史料记载,鲁道位于内城,“具体位置就在建在地面的宫殿———红门右边的南面”○14。V•B•李伯曼研究了鲁道官员的构成,指出:“理论上它有四个主要的大臣(wun-gyis蕴纪,即丞相)、四个蕴纪助手(wun-dauks蕴岛,即侍郎)、四个王室汇报员(na-hkans纳甘)、四个首席秘书(sa-yei-daw-gyis刹也道纪),可能还有四十个专门秘书和正式官员组成”○15。但鲁道的官员不是固定的,可以根据国王的需要多任命或少任命几个。鲁道所管辖的事务分属9个部门,这9个部门是:(1)主管任免官职,在任命或晋升时,监督宣誓等事务的部门。(2)主管起草和修订法律条款事务的部门。(3)主管碑铭、古文献、三藏经、星相学、寺庙佛塔、各地区考试、捐献布施等宗教方面事务的部门。(4)主管陆路、水道、附近、远方防守等有关军事方面事务的部门。(5)主管调解纠纷、拐骗案、税款检查、民间抢劫案等刑事案件的部门。(6)主管关税、林业税、矿产税、金银税、营业税、渡口税等事务的部门。(7)主管土地税、水税、园圃税等事务的部门。(8)主管城池、堤坝、王宫、寺庙以及四季从事的事务的部门。所谓四季,包括每天每月每年经常举办的(王家)红白喜事。这类典礼的文书由鲁道书写,这种文书就叫鲁道备忘录。(9)主管步、舟、骑等方面的邮政事务的部门○16。