2021-4-9 | 社会行政论文
作者：陈建平 单位：福建农林大学经济与管理学院
一、引言
政府在构建和谐社会的过程中扮演着一个十分重要的角色,政府能力的高低在相当程度上决定了社会的和谐程度。正如世行发展报告中指出的那样,没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的[1]。历史实践证明,构建和谐社会离不开政府的作用;问题不在于取消行政管理,而在于改善行政管理。在现代社会,行政管理越来越表现为公共性,成为公共行政。行政管理是政府作为公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的社会管理活动,也是制定和实施公共政策、组织、协调、控制等一系列管理活动的总和[2]。这充分表明,政府在构建和谐社会的过程中仍发挥着主导作用,和谐社会的建构不能离开行政管理。因此,在构建和谐社会的进程中必须加强政府各方面的能力建设,不断提升自身的社会政策能力包括科学制定与有效执行公共政策的能力,社会利益的整合与平衡能力,公共危机的防范与控制能力,依法行政与公共服务能力以及公共管理创新能力等,这些对于满足社会需求、协调利益关系,缓解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐都具有十分重要的意义。怎样建设、如何建设好和谐社会既是对政府善政能力的一种考验也是对政府行政能否达致善治效果的考量标准。但是,政府发挥这种主导作用须臾离不开行政生态环境的支持,离开了行政生态环境的支持,政府的这种主导作用很可能会被遮蔽或削弱。只有在一个相对和谐的行政生态环境中,政府构建和谐社会的主导作用才能得到充分的发挥,同时创建一个和谐的行政生态环境本身就是构建和谐社会题中应有之义。
二、构建和谐社会理念的提出——基于行政生态问题的一种回应
20世纪60年代以来,西方行政学界开始摆脱就行政话行政的“隧道视野式”的研究路径,尝试从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系。行政生态学的理论先驱是美国学者约翰•M•高斯(JohnM•Gaus),他正式把“生态学”一词引入行政学研究领域;而理论集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德•W•里格斯(FredW•Riggs),他运用生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯教授从横向维度对行政生态要素进行分析时指出,影响一个国家行政的生态要素是多种多样的,其中最主要的生态要素有五种,即:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统以及政治构架[3]。这些要素之间不是互相孤立的而是交叉作用、相互影响的,因此在实际考察中,既要注意到各个因素的独特性,又要注意到彼此之间的互动性。
国内学者王沪宁教授也指出,综观行政生态学之要旨,在于把行政系统视为一有机体,有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件的制约和影响[4]27-28。行政生态学以其宏阔的视野为行政管理研究提供了新的理论框架,为在复杂的政治、经济、社会文化背景下探索行政管理规律提供了新的方法,从行政生态学的视角来探讨和谐社会的建构问题,无疑也具有极强的理论和实践意义。本文的目的就是从系统论的角度入手,考察行政体系内部各要素以及行政体系与其相关政治圈、经济圈、社会文化圈的互动与博弈及其对建构和谐社会的影响。
著名的政治学家亨廷顿关于现代化引起不稳定,现代化伴随着风险的观点已经得到了许多国家经济社会发展的验证。即在现代化起飞的时期(从农业社会向工业社会过渡时期),是进入社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期[5]。根据国际经验,人均GDP达到1000美元~3000美元时,社会就进入一个多事之秋,各种矛盾都会凸现出来。处于这一时期的发展中国家,如果能够处理好各种社会经济关系就可能进入“黄金发展时期”;相反,如果处理不当则可能造成经济社会发展脱节,各种社会差距拉大,矛盾加剧,甚至出现社会动荡和倒退,就是所谓的“拉美现象”。目前,我国人均GDP已经超过1000美元,人民生活总体上达到了小康,但在鸣奏社会发展进步主旋律的同时也凸现出诸多不和谐的杂音:环顾国内,改革发展处在关键时期,社会利益关系更为复杂,新情况新问题层出不穷,诸如贫富分化、恣意行政、劳资冲突、三农困境、生产事故、生态问题、新型传染病等一系列突出的社会矛盾、社会问题是实现和谐行政、构建和谐社会亟待解决的问题;放眼全球,国际局势发生新的深刻变化,世界多极化趋势在曲折中发展,世界主要力量的分化与利益调整对我国的影响不可低估,经济全球化带来的挑战与风险以及不同文化背景下的价值观念的碰撞诸如恐怖主义、战争威胁等等都影响着社会的和谐状况。而以上这些社会矛盾、社会问题,可以说都与政府有着直接或间接的关系,同时也构成了当前政府行政管理重要的外部宏观环境,不仅涉及到了政治、经济、社会文化等各方面的因素,也有自然、人文、国内、国际环境方面的因素。和谐社会理念的提出正是对上述行政生态问题的一种回应。
不管是我国古代先哲追求的“大同世界”,还是西方人向往的“理想国”,和谐社会是整个人类社会共同的理想追求。行政系统在一定的社会圈中活动,时时面临着社会圈向它提出的种种需求和申请,时时会遇到社会圈给它施加的压力。各种各样的要求,概括起来,就是社会圈向行政系统提出的一定的需求[4]38。和谐社会作为人们孜孜以求的理想目标向行政系统输入后就成为一种需求,需要行政系统对此作出回应。行政系统收到来自社会圈的需求之后,经过综合整理,统筹规划,制定出路线方针,为行政系统提供了“化合物”——行政任务和行政目标,这里建构和谐社会就是我们当前和今后一段时期的行政任务和行政目标。行政系统制定具体的规则和措施,通过一系列的行政活动和行政关系来完成消费功能,即将业已形成的建构和谐社会这一行政任务和行政目标自觉地承担下来,实现这一行政任务和行政目标的有效路径是和谐行政。行政系统承担和执行行政任务和行政目标必然产生某种结果,这种结果必然要对社会整体及其各种活动形式的集体发生影响和作用。一方面,人们依靠自己的标准和社会的标准通过自己的意识、理性和逻辑来理解行政成果,分解行政成果。或由对行政成果的满意和不满意之态度产生新的行政需求。另一方面,行政活动和计划在这一层次之成功与否,也决定它是否能被分解,不能分解的话,也将再次输入行政生产系统。这里一种是主观上的分解,一种是客观上的分解[4]34-35。也就是说,和谐社会实现与否、实现程度如何以及能否持续即和谐行政最终的行政成果,行政客体不仅应作出相应的评价与反馈,而且也应及时、自觉地进行诊断和修缮。以上主要从行政生态系统的行政生产、行政消费和行政分解这三大动态功能来解读和谐社会问题的提出、实现的路径及其与行政生态系统的关系。当代行政生态分析表明,一个开放的行政系统只有与社会圈保持有机的动态平衡关系,才能够持续健康地发展。行政能量的高低是一个国家行政现代化的一个重要参考指数。从行政生态学的角度分析,行政能量意味着行政系统与社会圈保持动态平衡的能力,而行政系统与社会圈之间的动态平衡在于行政系统能否充分吸收社会圈的需求,通过自己的组织和活动来有效地整合各种社会利益关系,最后有效地满足社会圈的需求。和谐行政就是各种社会利益关系得到有效地整合,行政系统与外部社会环境保持动态平衡,行政能量积蓄达到了最充沛时的一种状态。而和谐社会就是行政系统充分吸收社会圈的需求,通过和谐行政这一有效路径使之得以很好的表达和呈现。可以说,和谐行政是实现和谐社会的基础,是实现新的更高层次的社会和谐的必要条件;和谐社会是和谐行政发展的必然结果,是和谐行政实现持续发展的新平台。