探索大众传媒与行政发展

作者：顾丽梅 单位：上海复旦大学

一、新时期的大众传媒及其政治功能

当代西方,随着信息网络的冲击,以网络为代表的大众传媒对政治生活的影响越来越受到众多学者的关主,有人称之为“第四等级,即在18世纪第三等级之后新崛起的政治势力;有人称之为“第四种媒介”;更有人称它为与传统的立法、行政、司法权并立的“第四种权力”,或“政府的第四部门”。无论何种称谓,显然表明以网络为主导的大众传媒已经承担起了重要的政治功能。大众传媒以其高度发达的手段,广泛介入社会政治生活,渗透到政治生活的每一个领域,极大地改变了社会政治结构、公民的政治行为和社会政治心理;改变了传统权力的性质、分配方式以及权力的运作方式,成为政治系统的有机组成部分。大众传媒在本文是作为民意的代言人出现的。就象议员由于选民的投票而具有权力一样,传媒因为与大众相联系而具有权力。它不是立法权和司法权,也不是财权和军权,它是舆论的权力、道义的权力。这是一种无形的权力,其它权力都得正视它表达的声音。它不是一种刚性的权力,而是一种柔性的权力;换言之,没有人必须服从它,但是,也没有人能忽视它。与立法、行政、司法权力相比,作为第四种权力的大众传媒具有以下功能:首先,监督功能。正如道格拉斯•卡特曾经指出的那样:新闻媒介是政府的第四大部门,可以监督立法、行政、司法三权①。换言之,大众传媒的作用主要是监督和制约政府其它三个部门。并且,三个部门的相互监督也借助于它的力量。第四种媒介为大众监督政府、监督受他们委托的各部门的政府官员,提供了可能。并且,第四种媒介也能成为政府施政的有力工具。其次,服务功能。第四种权力来自于民,服务于民,它的根本精髓是为公众服务。它要求对不同的文化,不论是精英文化,还是亚文化;以及对不同民族的语言都要兼顾,倡导文化与知识的普及。并且,由于网络的普及,这种服务变得更为廉价,更为便捷,更具有时效性和不受时空与疆界的限制。第三、民主功能。以网络为主的大众传媒其根本宗旨是告知公众以真相,它极大地缩短和取消了人们之间的时空距离,从而为在较大规模的社会里建立民主制度提供了有效的技术工具,因而第四种媒介具有高度的民主功能。就其政治功能的角度而言,第四种媒介的主体是社会广大公众。换言之,第四种媒介是当代公民监督与制约政府及其官员的有力工具,是真正实现民主的重要途径。第四、双向地互动功能。以网络为主导的第四种媒介,与传统的大众传媒的单向行为、选择面窄、自由度低的特性相比,它使任何人都有可能参与到由点到面的大众传播系统中来,从而实现传播者与受众的无差别化。同时,互联网络是一种双向媒介,它要求每个个体不仅被动地接收,还要主动地参与。它的传播模式也不是一点对多点的单向信息流动,而是多点对多点多交互式的和网络状的信息流动。正如德弗勒和丹尼斯所说“大众传播早已成为美国政治的中心部分。”哈佛大学的A•索芩尼森也指出“新闻界在西方国家业已成为最强的力量,它的权力已经超过了行政权、立法权和司法权。”总之,无论人们如何看待第四种媒介,但它对政治生活的巨大影响确为人们所公认。

二、新时期的大众传媒为行政发展提供了新的契机

每种行政理念与范式都有相应的技术支持,即与公共行政相关的行政技术是促使行政发展的主导因素。如果说工业社会推动行政发展的是以电话、电视和广播、报刊为主导的信息传播技术所推动的,政府通过这些信息传播技术与公民沟通;那么现代社会推动行政发展的主导力量无疑是以网络为主的信息通讯技术,它使得政府乃至行政官员通过网络与公民之间的沟通更为频繁,更为迅速与便捷。

第一、以网络信息技术为主导的大众传媒的发展带来了行政决策的科学化,为行政现代化提供了可能。一方面,现代行政技术是随着公共行政管理和现代科学技术的不断发展而发展的,它与行政流程之间是一种交叉互动的关系。行政技术的发展与创新可以推动行政流程的再造与创新。另一方面,它也为行政决策提供了科学化的工具。为此,行政技术的发展为行政信息的传输提供了新的途径,它使得信息的传播更具有时效性,更为灵活、更为便捷和廉价。信息的质量和时效性得到了充分的体现,尤其是网络信息技术的发展,代替了传统的邮政、电话等传递信息的方式,为科学化决策提供了质与量的保证。就传统社会而言,决策层获取信息的主要渠道之一,是由下而上的层层书面材料汇报,信息的流动是单向的,信息流通的环节过于繁多,这些层级的行政人员凭借信息传递渠道的单一,往往从局部或自身利益出发,报喜不报优,对信息进行有选择性传递或利益倾向性的修饰,导致信息失真。并且,信息流通的不畅,使得公民只是被动的受众,无法积极的参与公共事务的管理,信息的反馈也无法及时传送到决策者手中。而信息的失真与流失等又造成了行政决策者的有限理性,导致错误或无效决策。网络技术提供了政府与公民之间信息的双向互动,极大地影响了现行信息传递模式,大大提高了信息保真率,改善了决策者的有限理性。就基层行政人员和公众而言,可直接通过网络通讯技术将信息直接传至决策层,使信息传递渠道多元化;就传统的信息传道的中间层而言,在网络通讯技术的冲击下,其功能不断减退,导致现代组织结构向中空化方向发展。网络技术的作用,无形中消除了信息源与决策层之间的人为障碍,使得行政信息的反馈渠道更为畅通,传递更为迅速、及时,有利于避免在信息传递过程中的信息流失与失真现象,为行政决策的科学化提供了保证。

第二、以网络通讯为主导的大众传媒为行政监督提供了有效的手段。网络将使权力从政治家和政府等管理者的垄断中转移到那些直接参与价值增值的普通劳动者和公民手中。公民的政治参与将不仅仅限于投票,更为重要的是对于行政流程与行政活动的监督。行政民主化成为行政价值的必然追求。新的民主价值观是建立在公民获得知情权的基础之上。②达尔认为至于什么是民主,至少存在五项衡量标准:1、有效的参与,2、投票的平等,3、充分的知情,4、对议程的最终控制,5、成年人的公民资格③。知情权是在当代西方得到承认的一项新的公民权利、民主权利,也是大从传播媒介所获得的一项新的权利。如果公民没有得到充分、正确、全面的信息,也就没有“充分知情的民主”(well—informeddemocracy)至于充分知情,达尔认为,应是“在合理的时间范围内,所有成员都有同等的有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果。④”无疑,知情权的确立使大众传播媒介在监督政府、沟通政府于公众方面发挥了更大的作用,同时也保证了公民更有效地参政。而网络的出现,赋予了公民充分的知情权。此外,网络还具有信息量大、速度快、范围广等特点,因而是行政监督的有力工具。