2021-4-9 | 农业生产保险论文
本文作者：张祖荣 单位：广东商学院国民经济研究中心
一、引言
农业保险是有效分散农业风险的市场机制，是现代农业风险管理的主要手段，受到许多国家或地区的高度重视。目前，世界上约有104个国家或地区开办了农业保险业务，其中有18个国家在小范围内进行试点工作①。但是，国内外研究表明，农业保险由于其风险标的的特殊性，市场化经营难以成功。Wright和Hewitt(1994年)对美国等国家农业保险发展的研究表明，在没有政府补贴的情况下，历史上农业保险的一切险种(AllRisk)和多重农作物保险(MPCI)的商业化经营都以失败告终，即农业保险出现市场失灵。Sherrick(2004年)等人认为农业保险市场失灵的原因主要有以下几个方面。一是农业保险的高损失率与高费用率决定了农业保险的高保险费率，而农户收入大都偏低。二是除农业保险外，农户可以利用多种风险分散方式，如采用多样化种植和养殖、增加非农收入比重、政府灾害救济等。三是农业保险具有准公共产品属性，商业性保险公司不具有提供公共物品的特质。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人认为农业保险的系统性风险以及逆向选择和道德风险等也是导致农业保险市场失灵的重要原因。庹国柱、李军等人对中国农业保险发展历程的研究也得出了类似的结论。基于以上原因，世界各国农业保险多采用政策性经营方式。政策性农业保险的根本特征是政府对农业保险提供经济上和法律上的支持，主要表现为政府财政补贴和立法推动。因此，与商业保险不同，政策性农业保险涉及政府、农户、保险公司三方行为主体。
近年来，中国政府高度重视发展政策性农业保险，连续7年将相关内容写进了中共中央一号文件，并制定了“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的经营原则。2006年颁发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出:“中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予保费补贴，对经营政策性农业保险业务的保险公司适当给予管理费用补贴，建立中央、地方财政支持的农业再保险体系;将农业保险作为支农方式的创新，纳入中国农业支持保护体系。”2007年，中央财政首次列支21．5亿元对吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省区的主要农作物保险和能繁母猪保险进行保费补贴。2008～2010年，中央财政的保费补贴逐年增加到37．3亿元、59．7亿元和67．77亿元，保费补贴区域由2007年的6省区扩展到全国的所有省区市，补贴险种也由主要的种植业、养殖业保险扩展到农房、农机等领域。同时，各级地方政府也对农业保险业务给予了财政补贴，对农业保险发展产生了重要的推动作用。近年来，中国农业保险发展取得了较大进展，特别是2007年以来，在中央财政保费补贴政策的支持下，农业保险实现了跨越式发展。保费收入由2004年的3．96亿元增长到2009年的133．9亿元，年均增长102．2%，保险赔款由2004年的2．87亿元增长到2009年的95．2亿元，年均增长101．5%。农业保险呈现出业务快速发展、保障更加全面的良好局面。但是，随着政策性农业保险发展的不断深入，范围不断扩大，面临的问题也日益突出。本文基于政策性农业保险行为主体的视角，分析政府、农户以及保险公司在农业保险发展中存在的主要问题及其影响，对中国政策性农业保险的可持续发展提出一些政策性建议。
二、政策性农业保险发展中的若干问题及其影响
(一)政府方面
1．财政补贴制度不健全
(1)保费补贴方式问题。目前，政策性农业保障的财政补贴方式是，对于特定作物、特定风险，在省级财政部门承担一定比例保费补贴(25%)的前提下，中央财政给予相应比例的保费补贴。这种“一刀切”的补贴方式存在以下问题。一是一些农业大省、财政弱省由于财政补贴能力有限，难以提供相应的保费补贴，使最需要农业保险保障的地区反而更少地享受到中央财政的保费补贴，而相对富裕的地区却更多地享受到中央财政的补贴，产生补助累退效应，因而不能很好地发挥政策性农业保险的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中国各地区农业生产的主要作物和风险存在较大差异，采取特定作物和特定风险补贴的方式难以适应各地区风险差异和特色农业的实际情况，从而削弱了政策性农业保险的效果。三是目前保费补贴资金拨付环节多，到位滞后，有些地方政府甚至出现卡、扣保险补贴的现象，降低了资金的使用效率。
(2)经营费用补贴问题。农业保险财政补贴的基本动因是解决农业保险市场失灵问题(Appel等，1999年)。但农业保险市场失灵既有需求不足的原因，也有供给不足的原因。国际上，农业保险财政补贴大多是保费补贴和经营费用补贴同时进行。但目前中国仅限于保费补贴，对政策性农业保险经营机构没有给予相应的费用补贴，也没有建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。(3)评价与监督问题。评价与监督是财政补贴制度的重要组成部分。2008年和2009年，财政部、保监会等部门联合开展的政策性农业保险专项检查发现，保险公司虚假理赔套取财政补贴、基层政府挪用补贴资金等违法、违规现象时有发生。中央财政保费补贴已实施4年，补贴的效果如何?如何评价?怎样预防补贴中可能出现的问题?怎样避免补贴可能产生的负面影响?这些都是尚待解决的问题。
2．过度的行政干预
中国政策性农业保险的开展有赖于政府推动。事实上，地方政府承担了很大一部分宣传承保、查勘定损、理赔兑现等工作，对农业保险发展起到了积极作用。但由于一些基层干部对农业保险的认识存在偏差，把行政支持变成了行政干预，损害了保险公司的合法权益。在投保方面，一些县(市)只选择自然灾害严重的乡镇或耕地投保，有的甚至在发生灾害损失后才要求投保等，保险公司面临来自政府部门的逆选择及不当干预。比如，四川省泸州市政策性农业保险试点仅选择了自然灾害严重的古蔺县和叙永县投保水稻、玉米等险种，而自然灾害较少的泸县仅开展了能繁母猪和少量的生猪保险(王敏，2009年)。在理赔方面，笔者在广东省、湖南省、江西省等地调研时发现，一些乡镇干部往往夸大受灾程度，千方百计让保险公司多赔，甚至对于一些不属于保险责任范围的经济损失，也要求保险公司予以赔付;有的地方则要求保险公司在未发生赔款的情况下返还保费。在直接干预保险公司经营管理方面，一些地方政府随意要求保险公司改变保单条款或降低保险费率，甚至为了截留保费禁止保险公司进行必要的分保;有些地方政府还制定了对保险公司的考核办法，使保险公司的自主经营权遭到严重破坏(毛文博等，2008年)。诸如此类现象，违背了市场规律和农业保险经营原则，影响了农业保险的正常有序开展。