2021-4-9 | 农业生产保险论文
本文作者：杨凤琪 颜永忠 单位：财政部驻湖北专员办
农业保险是创新财政支农方式、完善财政宏观调控措施的一个重要手段，是继国家取消农业税实施粮食补贴后的又一惠农政策，也是市场经济国家扶持农业发展的通行做法。自2007年国家财政开始为能繁母猪实施保险补贴以来，湖北省已从能繁母猪一个保险品种逐步扩大到水稻、油菜、棉花、奶牛五个品种，另外自2007年开始又增加了“两属两户”农房保险，这对广大参保农民抗御自然灾害，减少自然灾害对农业生产的影响，稳定农民收入，促进农业和农村经济的发展，确保粮食生产安全起到积极的保障作用，其政治意义和经济意义相当深远。从近五年的实践来看，农业保险已成为解决“三农”问题的重要组成部分和加强农村经济工作的当务之急，但是，由于农业保险这一政策的实施时间不长，没有现成的经验去参考和借鉴，目前仍处在探索完善阶段，因此存在不少矛盾和问题。本文结合湖北省“三农”保险的实际情况，就水稻、能繁母猪等“三农”保险的有关政策问题作一肤浅的探讨。
一、农业保险存在的问题
（一）农业保险配合难协调，服务意识尚欠缺
近几年，经过湖北省各地、各级政府及财政、保险部门大力宣传农业保险的重大意义及具体政策，农户保险意识逐步树立，由开始不愿意入保到积极参与投保。但从相关部门紧密配合来看，工作难协调、服务意识尚欠缺的问题依然存在。客观地说，农业保险是国家为规避农业生产风险而试行的一项惠农措施，它既有政策性支持农业发展的属性，又有支持保险公司开展商业保险的属性。因此，农业保险这两种特殊属性决定了它与其他纯商业保险的不同之处，这就需要政府各有关职能部门的积极推动、协调配合来把这件利国利民的大好事办好。但从近几年农业保险实践工作来看，由于政策性和商业性这“两个属性”的交织，不可避免地带来了有关部门协调配合难、保险公司感觉更为难的困境。从财政部门来讲，一般是将上级下达农业保险补贴资金直接拨付至县市公司了事，但对其财务运行情况、盈亏情况审核监管因受财务隶属关系制约无从直接参与，实际上是扮演了“过路财政”的角色。从农业部门来讲，理应将涉及保险险种的水稻、油菜种植、能繁母猪、奶牛有关信息提供给保险公司。但在实际工作中，难以做到相互衔接、资源共享、优质服务。如在上级规定为能繁母猪统一打“耳标”问题上，本属畜牧部门职责，但保险公司却要为畜牧部门付出一定的费用。从这个意义上讲，有关部门将服务“三农”职责当成了取得部门收益的一个新门道，有违农业保险的初衷。
（二）农业保险涉及面宽，公司收保难度大
主要表现在一是保费收缴难。农业保险的季节性很强，保费金额小，涉及户数多，农户种植面积与承包面积不同，保费确定麻烦。收取保费时多是农忙季节，逐户上门有许多农户不在家，多次上门才能收到保费。二是农民投保意识差。政策性农业保险工作主要由镇村两级承担，带有行政任务的性质，不少农民在主观意识上，将农业保险理赔与国家对农民的受灾救助混淆。对农业生产开展保险试点从建国以来一直未间断过，各个时期有其不同的特点，其共同特点都是在当时集体经营条件下进行。随着改革开放农村家庭联产承包责任后，除中央、地方财政给予大头补助外，保险公司每年收取保费面对的是成千上万投保农户，其工作量之大、收取保费的难度之大可想而知，靠保险现有的人员也不可能完成。仅从保险品种看，虽然仅有五个品种，但涉及面很广。如能繁母猪保险涉及众多农村养殖户，水稻保险则涉及千家万户。从其分布看是在广大的农村地区。平原人口相对集中、丘陵地区较为分散，如属山区更多则是地广人稀。在这样的地理环境、人口分布极不均衡的农村开展农业保险，尤其是宣传到户、确定补贴、收取保费的难度和成本之大可想而知。从能繁母猪保险政策看，在养殖户投保12元／头的基础上，中央财政对养殖户补贴30元、省级财政补贴18元，即每头能繁母猪向保险公司投保总额为60元／头，其中农户投保仅占总额的20％。从落实财政补贴方式来分析，县市财政一般直接对保险公司并按其报送的有关数据为依据划拨补贴。由于县市财政专管人员较少，仅是抽查难以反映全貌，很难逐一到户核查监督，故准确性不得而知。通过这次笔者对部分地区个别乡镇抽查和到当地保险公司了解的情况来看，尽管部分地区地处平原或岗地、农业人口比较稠密，但在收取这12元／头的保费问题上，保险公司派员在村组干部带领下，挨家挨户宣传、说明、收取。一般每个乡镇有2—3名保险员到承保户核查能繁母猪数量，然后据实收取应由养殖户个人承担的费用。仅从收取保费这个不起眼的工作看，每个乡镇至少得两个多月才能完成。但保险公司收费人员遭遇的是难找到保户、即使找到承保户也不一定顺利收取。
（三）农业保险投放品种少，处理理赔矛盾多
从近几年农业保险实践情况看，保险品种少，纵然有国家大头补贴的吸引，农户自愿参保意识仍不强，在广大农村农户中难以树立起正确的保险观。再则在水稻险种理赔上，水稻保险是全赔200元，就目前物价标准连种子、农药、化肥等基本生产资料费用都不够。导致部分农民严重依赖国家照顾，不愿意交保费，寄希望于发生灾难的时候国家给予补助。这种只想索取、不讲奉献的心态，导致受灾理赔的时候，保险公司感到措手不及，处理不好，极易引发集体上访的群体性矛盾。在正常年景下，按保险条例的规定，如果歉收在30％以上才通过评损予以适当补助。恰恰就是这30％以上，给保险公司带来无穷的麻烦。一方面，是否达到30％的歉收程度，个别农民善于钻政策空子，动员成村成组保户到保险公司要求认定为30％以上；另一方面，在达到30％以上后，又要无限制增加损失率以达到多补多要的目的。笔者在检查过程中了解到，像这样的问题，在个别县、市、区曾发生过群体上访、打伤保险公司工作人员的极端案例。
（四）农业保险管理不规范，个案赔付欠公平
由于农业保险起步晚，品种少，盈利低，从湖北省承保情况来看，除省政府安排人保财险公司开展业务外，仅中华联合承担了鄂州、黄冈的部分农业保险，其他公司均无意参与这一带有政策性、风险性极大的农业保险业务，因此，即使有财政部门参与对保险公司收保及赔付业务情况进行监督，但在人员少、工作量大、麻烦多的情况下，还难以规范补贴、建立较为完善的制度。从本次检查汇总情况看，首先是水稻保险操作不规范。如在水稻保险工作中，少数镇为了完成政府下达的投保任务，要求村里统一垫付保费，但在水稻减产达30％以上时，一般是由保险公司同乡镇政府协商赔付款，然后再由乡镇政府分摊到各个村。在这种情况下，是否能将赔款赔到真正的受灾户，存在一定的疑问。其次是保险公司理赔操作空间过大。由于农业保险是“政府引导，市场运作”，保险公司按照商业化运作模式，必将在查勘定损环节中缺乏公正、公平、公开，核损时随意性较大。加之财政及有关部门监管缺失，补贴多少一般是由保险公司依据行业规定，与承保户双方达成赔付协议，便终止当年保险合同约定的责任和义务。