农保政府主导应用

本文作者：冯百侠 刘思琪 单位：河北联合大学

“民以食为天”即可表达农业在国民心中的重要地位，农业是一国的基础产业，是国民经济赖以生存的物质基础。由于我国农民“靠天吃饭”的思想根深蒂固，这就使得农业生产在很大程度上依靠自然条件。随着近几年来自然灾害的频繁来袭，使我国的农业生产受到严重的影响。而与农业灾害实际损失相比，政府财政救济及农业保险的赔款金额无疑是杯水车薪，因此，农户仍然是农业灾害损失中最大的承担者。因此，充分发挥政府在农业保险市场中的主导衔接作用，协调农民与保险公司之间的利益平衡，尽快打破农业保险市场“供需双冷”的僵局，具有重要的现实意义。

一、我国农业灾害损失补偿现状

我国地域辽阔，自然灾害种类众多且频繁发生，而农业生产对自然条件的依赖度极高，正是产业自身弱质性的特点致使农业饱受自然灾害的严重打击。从下图１中显示的农业受灾率变动状况可知，自１９７８年以来，我国农业受灾率最高为６２．９％，最低为４３．３％，平均受灾率为５２．７％，这一比例高于一般发达国家。目前，我国农业灾害损失补偿方式主要有四种即农民自救、政府救济、社会捐助及农业保险。其中，社会捐助这种补偿方式在捐助主体、金额及时间上都具有很强的不确定性，限制了其补偿力度。尽管“农业有灾，政府必救”，但政府财政支出有限，无法承担农业灾害的大部分损失。因此，农民仍是农业灾害损失最大的承担者，据统计数据显示，大部分灾害损失都由农户自己承担，农户自我分担比例高达９０％以上。本来农业灾害保险这种优良的风险转嫁工具应该发挥其应有的作用，但多年来其对我国农业灾害损失补偿的贡献也极为有限，究其原因主要是由于受到农业保险市场失灵造成的。

二、财政补贴下农业保险市场失灵的原因分析

国内外经济学者对农业保险的市场化运行机制进行了深入分析，并指出在农业弱质性及农业风险系统性的因素影响下，保险公司的平均赔款支出与管理费用之和通常会小于平均的保费收入。也就是说，若农业保险完全按商业模式化运行，生产经营将会出现“入不敷出”的局面。尽管政府一直在不断加大对我国农业保险财政补贴的力度，但其经营现状仍无法摆脱“三高三低”的特点。这就进一步表明我国政策性农业保险的可行性和必然性。造成农业保险市场失灵的因素众多，而财政补贴依然无法缓解我国农业保险市场“供需双冷”的僵局，究其原因，主要表现在以下几个方面：

１．农业保险补贴政策对农民购买保险的影响不显著。自２００４年以来，我国农业保险试点先后在江苏、四川、吉林等地纷纷开展起来。并且除中央财政对试点给予直接的保费补贴外，各试点地区财政也对当地农业保险的发展给予支持，主要途径包括三种即保费补贴，保险责任分摊，财政兜底。可见，农业保费补贴是我国农业保险保费补贴的主要内容〔１〕。依据农业保险补贴政策的作用机制，若政府对农业保险给予保费补贴，那么农民对农业保险这种商品的购买力会增强，继而提高农业保险的需求量。但农业保险的需求量不仅受到保费补贴的影响，还会受到农民自身观念、文化程度、农业保险产品的宣传力度等多种因素的影响。尽管农业保费补贴政策对农业保险的发展具有一定的推动作用，但只是在短期内效果显著。

２．农业保险业务在财政补贴下依旧“举步维艰”。作为一种市场化的风险分散和损失共担工具，农业保险对稳定我国农业生产和促进农业经济社会的发展意义重大。近几年来，本着“政策扶持、商业运作”的经营理念，农业保险得以迅速发展。而农业系统性风险的特点、无法规避的道德风险及逆选择等因素又会不约而同地制约着农业保险的发展，致使商业保险公司不敢涉足农业保险业务。尽管政府为保险公司提供了优惠政策，包括给予一定的财政补贴，减免其营业税等措施，但仍然存在很多问题，例如政府对补贴比例及实施办法并没有进行明确规定，致使财政补贴无法落实。此外，即使农业保险的营业税得以减免，保险公司仍无法摆脱经营成本过重的局面。因此，在政府财政的补贴下，农业保险公司“商业运作”的前景仍不乐观。

三、发挥政府在农业保险市场中的主导作用的有效途径

我国政府对农户和保险公司都给予了一定的财政支持，对农户而言，该保费补贴在短期内可能会提高农业保险的需求数量，但难以保证农业保险需求量持续稳定的增长。此外，政府救济还会助长农民在农业灾害中“等靠要”的社会风气，致使农业保险的需求萎缩。对保险公司而言，政府财政支持力度不足且缺乏长效机制。因此，政府应当在财政、技术等方面做出努力，尽快缓解农业保险市场“供需双冷”的僵局。

１．建立政策性强制农业保险，充分发挥政府的“先行官”作用。中央政府应明确规定我国农业保险的发展模式即强制性保险与自愿性保险相结合，地方政府在此基础上对当地的强制性保险与自愿性保险进行具体界定，并且各级政府还应对强制性保险加大保费补贴。这样首先，可以保证我国农业生产的稳定性；其次，农业保险的强制性可从根本上转变农民根深蒂固的思想观念，让农民逐渐接受并利用农业保险这种风险转嫁和损失共担的市场化工具；最后，农业保险需求的稳定增长必定会提高保险公司涉足农业保险业务的积极性，在一定程度上缓和农业保险市场“供需双冷”的紧张局面。

２．为农业保险业务提供技术支持，发挥政府的“核心支撑”作用。我国政府对保险公司的农业保险业务的开展提供了税收、财政补贴等优惠政策。但基于农业保险“三高三低”的经营特点，保险公司在当前财政扶持的力度下仍无法避免亏损。所以，政府除对农业保险业务给以直接的财政补贴外，还应向保险公司提供展业、核保、灾害查勘、定损、理赔等技术方面的帮助。并且对保险公司提供技术支撑的具体措施可借鉴美国的成功经验，在美国，调查风险、厘定费率的相关责任是由农业部联邦农作物保险公司来承担的。由政府来进行或参与此项工作，对降低农业保险业务的经营成本、确保农业补贴的公平性、有效防范道德风险及逆选择的意义重大。

３．建立巨灾风险基金并完善再保险机制，发挥政府的“长效持续”作用。随着我国巨灾的频繁来袭，巨灾保险便在农业保险市场上应运而生。然而，由于巨灾的特殊性，必然将会导致巨灾保险的保费率及赔付率都较高。农民和保险公司即使在财政补贴的支持下，也难以抵抗巨灾所带来的负面影响。所以，巨灾风险应依靠社会其他成员共同分担。因此，政府应建立并监督管理巨灾风险基金，该资金的来源应包括政府财政拨款、保险公司保费收入的一定比例、社会各界的捐助、资本市场中的募集资金等。该基金可在农业巨灾发生时，与保险公司按一定比例共担损失，从而达到巨灾风险损失社会共担的目的。此外，政府还应完善我国的再保险机制，提供优惠政策吸引商业性保险公司、国外保险公司等进入我国农业再保险市场，为保险公司开展农业原保险业务解除一定的后顾之忧，使农业风险在更大范围内得以分散。农业保险市场失灵长期困扰着我国农业保险的发展。尽管政府不断地对农业保险市场增大补贴力度，但依旧无法持续调动农户投保及保险公司承保的积极性。可见，农业保险补贴不是影响农业保险市场发展的唯一重要因素。因此，政府应明确其在农业保险市场中的作用，致力于完善农业保险不断发展的长效机制。