加强村镇财政建设研究

单位：湖北省财政办公室系统政策研究课题组

在我国五级财政中,乡镇财政处于最基层,是国家财政体系的重要组成部分,也是乡镇政府履行各项职能的财力基础。近年来,随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进,特别是农村税费改革后,乡镇财政工作职能、任务等发生了深刻而显著的变化,一些矛盾与问题也在改革和发展中逐步显现,加强乡镇财政建设已经成为一个迫在眉睫的重要课题。

一、农村税费改革前后乡镇财政工作格局的对比分析

2003年,经国务院批准,湖北在全省范围内进行农村税费改革试点工作。农村税费改革是新中国成立后继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后“农村第三次革命”。一方面,农村税费改革从根本上减轻了农民负担;另一方面,农村税费改革改变了乡镇财政的收入结构、工作职责、管理内容等。农村税费改革作为政治经济领域的一项重大变革,给乡镇财政工作带来了巨大变化。

(一)乡镇财政由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革前,组织收入、确保财政收支平衡是乡镇财政的主要职能。尤其是“农业四税”(即农业税、农林特产税、耕地占用税、契税)征收工作是乡镇财政工作的重中之重。乡镇财政所组织的农业四税收入是乡镇可用财力的重要组成部分。2003年以前,以襄樊市为例,农业税收入占地方一般预算收入的比重一般在10%左右。随着农村税费改革的推进,2005年湖北取消了农业税,为理顺税收征管,2007年湖北将烟叶特产税、耕地占用税、契税移交税务部门征收。由此,乡镇财政只承担本辖区的收入组织协调工作,但不再承担税收征收任务,乡镇财政所的组织税收职能转为协税护税。与此同时,乡镇财政的总支出规模不断扩大,尤其是涉农支出增长迅速。以襄樊市太平店镇为例,该镇财政总支出由2003年的1758•46万元,增加到2008年的3560•66万元,六年间净增1802•2万元,年递增15•2%。其中:涉农支出由2003年的136•5万元,增加到2008年的438•54万元,六年间净增302•04万元,年递增26•3%,涉农支出的增长大大超过财政支出的增长,管好、用好涉农支出就成了乡镇的一大重要职能。

(二)乡镇财政由预算管理型向核算管理型转变。农村税费改革前,乡镇财政以维持乡镇政府正常运转为目标,建立了较为完善的预算管理制度。预算编制、预算执行、保证收支平衡是乡镇财政工作的主要内容。2008年,湖北全面推行以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革。对基础较好、管理较规范、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇实行“一级政府一级预算”管理方式;对绝大多数自身财力不足、管理基础薄弱的乡镇,实行了“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”改革,打破了原来乡镇独立编制预算的格局。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理,乡镇财政支出由县级财政核定后划拨,乡镇预算管理职能趋于弱化。与此同时,乡镇财政的核算管理职能不断加强。2000年底,湖北在全省推行“零户统管”。乡镇对所属行政事业单位在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位银行账户,收支直达,由乡镇财政部门统一管理会计人员、资金结算和会计核算。随着非税收入管理的逐步规范,乡镇财政的核算职能得到加强。2003年,湖北推行新型村级财务管理制度。全省绝大多数乡镇依托乡镇财政所(经管站),建立了农村会计服务中心,村级资金、财务实行“委托双代理”的新型村级财务管理制度。农村会计服务中心和乡镇财政所(经管站),一套班子两块牌子,各村只设一名报账员(会计)。会计服务中心与村集体签订规范的代理协议,受村级组织委托,代理辖区内村级集体资金和会计核算两项主要工作,并协助村级组织搞好财务公开和提供会计信息服务等工作。会计服务中心以村为单位,编制财务收支情况公布表,在村财务公开栏按时公开,接受群众监督。由此,乡镇财政已将辖区内的行政事业单位、村财务核算全部纳入管理范围。

(三)乡镇财政由生产发展型向公共服务型转变。服务地方经济发展、加强财源建设是乡镇财政工作的一个重要方面。在财源建设的实践中,湖北各地形成了许多宝贵的经验。20世纪80年代中期襄樊、荆州等地提出梯级财源建设理论;1994年湖北省财政厅提出的“建设效益财政”的理论;2000年襄樊提出的“质量财政”理论,等等。20世纪八九十年代,乡镇企业处于高速发展期。为支持企业发展,乡镇财政采取向上级财政申请周转金、向金融部门贷款、向私人或企业借款等方式,筹集了大量资金,并投放到生产中。但由于部分乡镇财政部门在乡镇财政周转金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不尽合理,管理比较松弛,致使大量资金无法按期归还,形成呆账,给乡镇财政带来较大风险。为强化乡镇财政管理,控制财政财务风险,1999年,财政部发文要求整顿财政周转金,所有财政周转金一律只收不贷。乡镇财政失去了支持经济发展最重要、最直接的手段。与此同时,随着我国社会主义市场经济的发展,行政管理体制改革的深化,公共财政体制的完善,政府与市场间的职能边界更加明晰,政府逐渐将提供公共服务作为其核心职能。服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。乡镇财政通过加强预算收支管理,服务基层政权建设;通过落实各项惠农政策、筹集新型农村合作医疗基金、落实农村综合改革政策等工作,服务社会主义新农村建设;通过加强基础设施建设,提供农村公共产品,服务社会事业发展。

二、新时期乡镇财政承担的主要职能

随着农村税费改革、农村综合改革的不断深入,乡镇财政承担的职能也在发生变化。主要包括四个方面:

1•乡镇财政收支管理职能。包括:乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管、非税收入征管、农村合作医疗基金征管、农村社会养老保险基金征管、易涝地区农业排涝水费征管、财政转移支付资金和专项资金监管等。具体看,在乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管职能方面,主要在组织征收、督办入库、资金调度安排等方面发挥参谋助手和综合协调作用;在非税收入及两项基金征管、财政转移支付资金和专项资金监管等方面,则是由乡镇财政直接承担征收及管理职责。其中,以乡镇零户统管为平台的非税收入征管,是强化资金监管,增强乡镇政府调控能力的重要手段。两项基金征管,是构建农村社会保障体系的物质基础。财政转移支付资金和专项资金监管,是确保各项涉农惠农政策落实到位的重要职责。