财政建设阻碍与建议

作者：梁天福 单位：湖北省襄阳市财政局

随着农村税费改革、农村综合改革、新农村建设的不断推进以及各项强农惠农政策和惠农补贴的增多，乡镇财政资金规模日益扩大，加之农业部门的农村经管站并入，乡镇财政所的工作量加大，承担的职能也越来越多，既要落实惠农政策和惠农补贴、开展涉农资金监管，又要抓好农村合作医疗基金征收、落实农村综合改革及管理任务，等等。全市基层财政干部努力适应职能转变，积极发挥基层财政服务、管理和监督的作用，促进了农村经济发展和社会稳定。但是，乡镇财政在履行职能的过程中，也存在着许多问题，主要表现在：

第一，资金监管力度不够。近年来，国家不断加大强农惠农投入力度，涉及乡镇的财政资金，除了乡镇财政直接管理的各项惠农补贴外，还有土地部门负责的土地整理资金、卫生部门负责的新型农村合作医疗基金以及水利部门负责的低丘田改造、大中型水库加固维修资金等。多数项目资金归口部门管理，乡镇财政在监管方面“插不进手”，导致专项资金被挤占、挪用的现象时有发生，难以充分发挥涉农资金的整体效益。特别是在新农合基金监管方面，基层财政反映很大。目前，乡镇财政所只负责新农合基金的征收，管理、审核、使用由镇合管办和镇卫生院负责，乡镇财政所无权过问。由于监管缺位，导致新农合基金在使用上随意性很大。部分惠农补贴资金也缺乏财政监管。一是水稻保险、能繁母猪保险补贴监管不到位。在水稻保险方面，由于农民自身管理到位，目前水稻受灾特别是大面积受灾的极少，再加上受灾后鉴定难、赔付低，农民对水稻保险有抵触，不愿投保。保险公司按照全市水稻的总面积收取保费和申报财政补贴，不据实赔付，而是按每个乡镇收费总额返还一定的资金，由乡镇自行决定赔付数额，导致农民受灾后赔付不到位。在能繁母猪保险方面，按照规定，保险公司必须上门逐户登记、签订合同，每头猪赔付在800—1000元，但保险公司认为工作量大、利润较低，不愿意开展。目前很多农民交了保费，保险公司却无户头。由于监管不到位，保险公司在申报财政补贴时，不是按实际投保头数，而是按全市养殖总数来申报，存在着套骗财政补贴的现象。二是农机补贴和良种推广资金监管不到位。资金由各县市区财政局业务科室直接拨付到农机、农业部门，资金的管理、使用、审核由农机、农业部门说了算，由于财政部门未参与监管，资金使用不公开、不透明，随意性很大，相当一部分财政专项资金流失或被挪用。

第二，支农资金缺乏有效整合。从调查的情况来看，财政支农资金管理条块分割，资金整合的体制障碍较大。支农资金的使用涉及众多部门，部门内涉及各个业务归口管理单位，上下级垂直对口管理，加之各项支农专项资金都有专门的用途，地方政府难以统筹安排，不利于集中财力办大事，导致很多部门支农惠农资金浪费多、使用效益低。如某区水利部门负责的水利建设和大中型水库除险加固资金每年高达4000多万元，而这些资金在使用上各自为战，大都投入到配渠的维修和某一渠段建设，不考虑整个渠系的建设情况，致使投入的资金发挥不了应有的效益。

第三，乡镇财政建设落后，不能满足职能转变的需要。一是管理体制不明确、工作经费无保障。目前，襄阳市乡镇财政所有的由县垂直管理，有的由县乡共管，有的完全下放乡镇管理，没有按照省财政的规定统一划归到各县市区农村财政管理局管理，导致基层财政管理上下难以协调统一，上级财政对基层财政管理、指导和监督的难度加大。农业税取消后，长期以来维持乡镇财政所运转的农业税征收经费没有了，而上级财政也没有给予相应的工作经费，不能满足正常工作的需要，给挤占、挪用项目资金留下了隐患。二是基础设施建设严重滞后。乡镇财政所办公、居住用房大多建于上世纪七、八十年代，相当一部分年久失修，而农村税费改革后，原按规定从农业税附加中安排的房修费随之取消，近年来上级财政也没有安排专项资金用于乡镇财政所基础设施建设，基层财政的办公、生活条件和环境长期得不到改善，导致基层财政干部情绪大，思想不稳定，工作积极性不高。三是机构性质和人员身份模糊不清。农村税费改革后，乡镇财政所经历了改革分流定编定性，但到目前，乡镇财政所的机构性质仍然模糊，既不是事业单位，又不属于参公单位。对上已经和经管站合并，但在实际运行中还是各行其事。针对乡镇财政目前存在的问题，建议尽快出台有关政策和措施，确保乡镇财政健康发展，发挥其应有的职能作用。

第一，完善乡镇财政管理体制，确保乡镇财政管理到位。健全完善乡镇财政管理制度，把镇、村两级干部工资、公用经费支出的测算、审核、认定，乡镇事业单位发展支出、村级税费改革转移支付资金补助的核定和村级各项财政性资金的监督与管理，乡镇政府采购性支出管理，乡镇财政所建设等统一归口到农村财政管理部门，实行垂直管理，并安排相应的工作经费，确保乡镇财政管理到位。明确乡镇财政干部身份，将乡镇财政所按现有的职能纳入参公管理或者按局属二级单位模式纳入事业单位管理，从根本上明确乡镇财政干部身份和地位，调动乡镇财政人员工作积极性。同时，要提高乡镇财政干部待遇，加强乡镇基础设施建设，改善基层财政办公、生活条件。

第二，加大乡镇财政资金监管力度，全面落实“乡财县管”。借助国库集中收付平台，建立健全各种制度，把国库集中收付制度延伸到乡镇，真正实现各项惠农资金、公用资金、项目资金直达到个人、供应商和项目。同时，强化对乡镇新农合基金审核、拨付使用过程的监督管理。建议把乡镇新农合基金的审核、使用纳入乡镇财政的监督之下，由乡镇财政所派专人负责组织、协调新农合基金使用的审核与监督。

第三，加大涉农资金整合力度，提高其使用效益。全面清理、归并涉农资金，在预算编制环节进行整合和统筹安排。减少涉农资金的交叉重复，必须理顺资金渠道，规范资金用途。因此，重点要对涉农资金的设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等认真梳理，摸清情况。在此基础上，按照“该撤消的撤消，该压缩的压缩，该保留的保留，该增加的增加”的要求整合。对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行归并，或按资金用途重新分类；对不符合公共财政支持方向或已经完成目标任务的涉农资金，转变其用途。对归并或重新分类的涉农资金，进一步明确支持对象、扶持环节、投入重点、补助标准、资金用途等。按照“区分支持领域，部门归口管理；存量保持不变，增量规范安排；强化沟通协调，统筹安排使用”的原则，积极推进财政部门内部涉农资金的整合和统筹安排。