2021-4-9 | 财政建设论文
作者：罗红 单位：中共安徽省委党校
１准确领会公共财政的深刻内涵
１．１公共财政概念
公共财政是在市场经济条件下，政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。如何准确理解公共财政概念？需要从以下两个方面把握：首先，弄清公共财政究竟为了谁。大家知道，所谓财政就是政府的一种资金收支活动，而这种收支活动总是为了实现政府职能或为政府行使职能服务的。那么在市场经济条件下，政府的职能就是满足社会公共需要，因此，公共财政成为政府实现满足公共需要职能的一种资金收支活动。在这里还需要进一步搞清两个问题：什么是公共需要？为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？１）所谓公共需要，具体说很复杂，概括说就两大类。第一类是纯公共需要：保证国民基本素质和生存安全的需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、基础科研、公共卫生和环境保护等；第二类是准公共需要：介于纯公共需要和私人需要之间，从性质上不能截然划分清楚的一些需要，如医疗卫生、社会保障、保障性住房，以及大型公共基础设施，甚至包括某些基础产业和支柱产业，如水、电、气、煤、油、运等。两类公共需要的区别在于，对于满足纯公共需要的产品进行消费通常都是免费的，而对于满足准公共需要的产品进行消费则不是免费的，但是所产生的费用既不能由消费者全部承担，也不能让政府全部埋单，而是由政府和消费者按一定的比例分担。一般来说，政府承担的越多，表明国民的公共福利越高。２）为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？因为市场经济条件下，作为市场主体的企业从事生产经营活动的目的，就是追求经济效益最大化。如果让企业生产提供公共产品，一方面对那些规模巨大，资金需要多的纯公共产品项目，任何一个实体都无能为力，另一方面公共产品消费使用过程中的不收费和低收费，也使得企业即便有能力也无动力，原因是与企业追求经济效益最大化的目标相违背。所以，在满足公共需要方面，市场是无效的或是失灵的。但是，公共需要在整个社会经济活动中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，为此需要政府出面。首先通过一定的手段（如税收等），集中一部分社会资源，形成财政收入，然后再以财政支出的形式，向公共领域投放公共产品，也可以通过购买公共服务的方式，从而满足整个社会方方面面的公共需要。因此，满足公共需要成为市场经济条件下政府义不容辞的职能和责任。而为了满足公共需要，政府通过组织收入、安排支出或购买公共服务，形成的收支活动就是公共财政。其次，公共财政是一种与市场经济相对应的财政模式。因为在市场经济条件下，市场成为资源配置的基础和主要手段，凡是市场能做的政府不要干预，凡是市场做不了或做不好的，政府必须介入。也就是说，政府要有所不为有所为，而政府有所为的正是市场失灵的公共领域，在公共领域范围内，为了满足公共需要，政府进行收支活动，所形成的财政模式只能是公共财政。我国传统的财政模式是“生产建设财政”。它是一种与计划经济相对应的财政模式，因为在计划经济下，政府是无限的、全能的，掌握着整个社会的全部资源。除了公共领域，政府还把大量的财政资金投入到了生产建设领域，最多的时候我国生产建设资金占到整个财政资金的７０％左右，所以我国传统的财政模式被称为“生产建设财政”。实行了市场经济，要求政府必须转变职能，由无限的、全能的政府转为悠闲的、服务型政府，那么与政府职能相对应、为政府行使职能服务的财政也必须转型，也就是必须由传统的生产建设财政转为现代的公共财政。由于我国实行市场经济只有２０年，因此实施公共财政的时间并不长。我国于１９９９年正式实施公共财政。
１．２公共财政基本特性作为一种现代财政模式，实行公共财政必须具备三个方面的基本特性：公共性、公平性、公开性。１）公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。这是实行公共财政的最基本特性。因为在市场经济中政府满足社会公共需要的职能，决定了政府进行财政收支活动，只能局限在公共领域范围内。但我国实行公共财政的头几年，由于对公共财政本质内涵缺少准确的理解和把握，加之受传统财政模式思维的惯性影响，大量的财政资金依然被投向了生产竞争性领域。这一方面扰乱了市场公平竞争的秩序，另方面也导致了对公共领域资金投放的不足。另外，改革开放尤其是实行市场经济以来，由于对公共领域的一些部门（如教育、卫生等）进行了不恰当的市场化改革，结果随着政府财政收入的增加，对公共领域的投入却没有增反而减少，于是引发了老百姓上学难、看病难、生活难、住房难等一系列社会问题。面对这些问题，我们开始反思：表面上看是学校、医院出问题了，实质上是我们的体制有问题，是政府的职能出现了错位（即政府失灵）。因此在党的１６届３中全会上，党中央提出完善我国公共财政体制的战略部署，其核心内容一是要求政府切实转变职能，让政府的财政资金逐步直至全部退出生产竞争性领域；二是必须调整和优化财政支出结构，加大向公共领域尤其是与民生相关的公共领域资金投入力度。特别是在２００５年，党中央首次提出“关注民生、以民为本”的执政理念，自此以来的这些年，政府不断地增加向民生领域的资金投放。所以，我国的财政正在逐步回归公共性的本位。２）公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。财政具体表现为一种资金的收支活动，其属于分配范畴。政府将钱收上来再用出去，实际上就是在进行国民财富的分配和再分配。这就要求政府在取得收入时，必须明确向谁收、收多少；然后再支出使用时，明确用多少、怎么用。都要相应地制定一个公平合理取得收入、安排支出的制度，即财政分配制度。所以，财政属于分配范畴。财政分配作为整个国民收入分配的组成部分，我国政府这些年来在财政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准、连续多年提高低收入群体尤其是企业退休人员的养老保险金等等，目的是为了降低中低收入者税负，提高低收入群体的收入水平，缩小收入差距。但毕竟整个国民收入分配的结构存在先天的不足和缺陷，使得城乡之间、区域之间、行业之间以及个人之间的收入差距依然比较大，贫富悬殊问题依然比较严峻。还有国民财富蛋糕做大之后，如何在政府、企业、居民之间合理分配，依然面临许多需要解决的问题。所以要求财政分配制度还需进行进一步的改革和完善。３）公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。这是公共财政与传统财政模式相比所具有的最典型特性。在公共财政框架下，政府是在为民理财。既然如此，那么政府的钱从哪里来，又用到了哪里去，以及怎么用的，作为公众都有权知情。由于受计划经济理财观念的影响，我们长期以来都把政府的财政信息当做“国家机密”不可告人。所以实行公共财政很多年来，我国在财政预算民主化建设方面工作滞后。其实公开政府财政信息，不仅是公共财政的基本要求，也是对政府权力进行监督和约束、从根源上防止腐败的突破口。２００８年国务院颁布了《政府政务信息公开条例》，作为政府政务信息的一个重要组成部分，财政信息向社会公开政府责无旁贷。最近这几年，我国加快了财政信息公开方面的进程，但效果还不尽如人意。为此，要继续加大财政信息公开的力度，让老百姓对政府公开的“账本”不仅看得到，还要看得懂。更重要是通过公开财政信息，遏制政府大手大脚花钱的习惯，使纳税人的钱用在该用的地方。