2021-4-9 | 财政建设论文
作者：张耀民 单位：铜川市财政局
农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。
一、现行乡镇财政管理体制存在问题
铜川市辖一县三区，其中3个国家级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：
（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。
（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。
（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。
（四）债务监管化解机制不健全，贫困地区债务负担沉重据调查，至2005年底，全市乡镇累计负债达到了34503万元，乡均负债235万元；其中共有村级债务24155万元，平均每村债务近45万元。此后，进一步增加，巨额债务形成原因复杂。一类是旧债。主要是有的是原乡、村干部为创政绩，以乡镇政府或村级组织名义向银行或个人借贷兴办企业，建设公益事业项目形成的；有的是村集体为“普九”、“两基”达标而形成的；有的是因乡镇机构膨胀，收支缺口较大，为弥补日常开支而举债形成的；还有的是原基层干部吃喝招待等缺少监管所形成的；有的是垫付税款、弥补赤字、担保扣款形成的，绝大部分根本无法回收。二类是新债。财政采取许多的奖励措施积极促进旧债化解，已取得一些成效。但是，新农村建设又加剧了乡镇举债，主要是农村基础设施建设举债，比如，农村道路建设，“村民打底子，政府铺面子，财政补助为水泥路面15万元/公里，沥青路面10万元/公里”，这在平原地区也许适合，而铜川市的大部分山区路面，这样的补助标准显然偏低，造成了大量的资金缺口，乡镇政府为了完成任务只有举债。由于缺少收入来源，因此旧债还未还清，又添新债。加之目前缺少化解不良债务的利好政策和财务支持，许多乡镇账户多次因此被法院查封，因欠费而被断电、停电等更是常事。在加大财政风险的同时，也进一步加剧了农村社会的各种矛盾。
（五）乡镇财政理财积极性难以提高税费改革后，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点，村级基本无收入。乡镇财政是上级财政给什么钱，花什么钱，对上级财政转移支付补助依赖性很强。虽然现在人民群众对政府期望值很高，总希望当地政府能尽可能为其提供更多优质的公共产品和良好的服务，但乡镇苦于财力匮乏，往往事与愿违，结果是群众不满意，政府自己也不满意。在促进经济社会发展上，乡镇大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上级财政部门帮助而发展，事实上，乡镇也只有这种办法，别无他途。在一无区位优势，二无资源优势的乡镇，发展的难度可想而知。