2021-4-9 | 财政建设论文
作者：李一花 樊丽明 单位：山东大学
无论主张公共财政是“为社会公众提供一视同仁的公共服务”（张馨，1999）的观点，抑或强调公共财政是“取众人之财办众人之事”（高培勇，2001）的提法，都一致认为“民主性”是公共财政的实质。公共财政的民主性体现了财政活动中纳税人对收支安排的根本决定权和监督作用。
一、中国民主财政建设的环境和基础
（一）中国民主财政建设的宏观环境：制度的供给。
中国的经济发展从一开始就具有鲜明的政府主导型特色。中央政府作为一国的治理者，它追求义理性的最大化,即在社会总产出和垄断租金最大化的双重目标驱动下,通过发展经济、保持稳定来降低交易费用约束和竞争约束(诺思,1991)，尽可能持久地维持政权的稳定性(张宇燕等,1998)。如果新的制度给微观主体更多的经济自由和获利机会,从而可赢得更多的政治支持;同时经济活力增强,综合国力提高,国际地位上升,那么，中央政府就有动力供给新制度，民主财政制度所包含的价值取向恰好符合中央政府的偏好。因此，中央政府近几年在民主财政建设方面不断深化改革，如推行依法收税、立法听证、预算信息公开和加大财政透明度、实施部门预算和绩效预算改革等。但我国目前的税收立法还不尽如人意，税收法定主义仍很欠缺，而且，在政府收不抵支出现缺口时各种各样债务的大量存在也助长了政府的自主随意行为。从预算法定主义来看，我国每年呈交给人民代表大会的政府预算，仍不是一本完整统一的预算，还有预算外的大量超收收入，其自由裁量权往往由各级财政部门斟酌使用，容易脱离立法监督机构的审查和监督，从而加重政府财政行为脱离社会控制的自主随意性。
（二）中国民主财政建设的微观基础：制度的需求。
1．个人收入及纳税份额的显著变化。随着国民收入分配格局的调整，政府、企业、居民三者分配比例已由1978年的31.6∶19.1∶49.3变为1999年的18.6∶14.3∶67.1。其中,居民可支配收入比重上升了17.8个百分点。与收入的持续增加相联系，个人纳税份额有了巨大变化。1980年个人所得税占税收总收入比重不足0.01%，2007年这一比重变为6.98%，个人已成为最具发展潜力的纳税群体。
2．非国有经济的发展壮大以及税收来源结构的变化。到2006年底，非国有工业企业创造的增加值占全国工业增加值的比重已经接近65%，与此同时，包括股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业即非国有企业上缴税收已占到了税收收入的80.8%，而国有经济单位对于税收收入的贡献则退居到19.2%。并且，来自前一方面的缴款份额的增长势头越来越强劲。因而，可以说，我国的财政收入已呈现多元化的格局，政府财政正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。
3．新社会阶层及非政府组织的兴起。与非国有经济的迅速发展相对应，包括私营企业从业人员、个体工商从业人员、执业律师、执业注册会计师、执业注册资产评估师和执业注册税务师等一批新社会阶层应运而生。目前中国新的社会阶层人数约7500万人，他们掌握或管理着10万亿元左右的资本，直接或间接地贡献着全国近1/3的税收。新社会阶层不仅在经济社会发展中发挥着重要作用，而且还通过成立各种非政府组织积极参与政治决策。以温州商会为例，这一非政府组织在社会公共生活中发挥着以下影响：第一，部分以前由政府某些经济管理部门行使的职责，现已转由商会来行使，如制定行规行约，实现行业自律，签订维权公约，打击侵权行为，行业维权，制定行业标准，实行行检行评，同行议价。第二，在一定程度上影响和参与政府决策。如由商会直接出面向政府提出建议；或是通过积极向当地人大、政协推荐代表的方法，参与决策过程。第三，抵制政府的侵权行为（冯俏彬，2005）。上述案例说明，我国传统的政府“单边”决策机制出现了向“社会多元决策”的转化。
4．地方政府充当本地微观经济主体的代言人。80年代“放权让利”改革后的地方政府开始成为一级独立的利益主体和决策主体。为了在与其它地方的竞争中吸引更多的资源,刺激本地的经济发展,地方政府具有通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的生产性利润,从而扩大地方政府的剩余分享额的冲动。而且，中国的经济分权伴随着政治集权,晋升激励使得地方政府官员有非常强的(政治)动力促进地方经济快速发展(周黎安,2004)。当地方政府官员积极利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益,参与地方之间的市场竞争来增强本地经济实力,实现自身政绩最大化时,他们就成为具有类似企业家创新精神的“政治企业家”（杨瑞龙，2000）。处于这种政治经济环境下的地方政府与本地的微观经济主体更多地体现出利益共同体的合作博弈的一面，因而，地方政府常常充当本地微观经济主体的代言人。总之，伴随个人收入的增加和非国有经济的发展壮大，一批新社会阶层和非政府组织应运而生，他们拥有自己的独立经济基础和利益，因此保护自己的财产权益的动机产生了对民主财政的广泛需求，而他们的这种需求更多的是在地方层面，通过参与式预算来实现。因此，我们认为，与欧洲的路径不同，中国民主财政的建设不能依托“个人———市民公共领域”制衡国家,而是依托“个人———经济组织———地方政府”的由下而上的需求诱致以及从上而下的供给主导相结合来实现。这样，从中国目前的情况看，财政民主化进程可能就是从两头开始，逐步向中间逼近。具体而言，上面全国人大要着力加强财政立法，推进财政法定主义建设；下面基层财政实行财政信息公开、发展参与式预算。从上到下与从下到上相结合，代议制与参与式相结合，调动两个积极性逐步向中间扩散就成为我国民主财政建设的现实选择。
二、中国民主财政建设的路径选择
（一）从上到下：财政法定主义与财政立宪。中国目前尚无财政基本法和税收基本法，这在很大程度上约束了具体财政法律的制定。就具体财政法律而言，税收立法任务非常艰巨。如果从更高层次来说，实现纳税人对政府的有效约束必须通过财政立宪来实现。以公共选择学派的财政立宪理论观之，财政立宪意味着在立宪的阶段就制定出近乎永久的、基本的、稳定的财政制度，限制政府的税收和支出。但目前我国离财政立宪的目标还有很长一段距离，因此，现行条件下应先争取财政法定主义入宪。其基本思路是：第一，税收法定原则入宪。目前可考虑首先规定税收公平原则并争取入宪。第二，完善预算法定原则，强调政府的一切收支行为都应当在预算中予以反映，并经过全国人大和地方各级人大的审议和通过。对于通过的预算草案应当强调其具有和法律相同的性质。第三，考虑通过《税收基本法》和《财政基本法》，待时机成熟，将其中稳定的原则和制度入宪。