地方农业保险深化研究

本文作者：柏正杰 宋华 单位：兰州商学院财税与公共管理学院

一、农业保险的特征与农业保险深化的涵义

农业保险是目前世界上最重要的非价格农业支持保护工具之一，全球约有40多个国家已经推行或正在试验农业保险制度［1］，WTO的有关协议也明确规定政府可以运用财政手段支持农业保险进而支持本国农业的发展①。这也是农业保险与其他商业保险最为显著的区别。在发达国家，财政对农业保险的补贴包括保费补贴、经营费补贴和再保险补贴等比较齐全的项目，而一般的政策支持不仅包括财政补贴、税收优惠等经济支持，还包括政府在法律、行政上的支持等。

从我国目前政策性农业保险发展的实际情况看，政府通过保费补贴等政策，以保险公司市场化经营为依托，将财政手段与市场机制相对接，形成了农业保险“政府引导，市场运作”的特征。国内外实践充分证明，农业保险尽管在形式上依然表现为以集中起来的保险费建立保险基金来补偿被保险人因约定事件发生所造成的经济损害，从而使农业生产经营者以缴纳小额保险费为代价，把农业生产经营过程中的财产损失转嫁给保险公司制度安排，但由于政府以主导地位和政策支持等形式强势介入，使农业保险在运行机制进而实施效果上已经超越了一般商业保险，不仅从直接效果上实现了社会化分散农业风险的作用，而且从最终效果上保障了国家农业的稳定和发展，同时客观上为政府创新农业救灾方式和提高财政资金使用效率提供了途径。因此，农业保险在本质上已经成为政府支持保护农业的手段和工具，成为国家农业保护性政策体系的组成部分，政策性已成为农业保险最突出的特征。

“深化”一词有向更深的阶段发展或使其向更深的阶段发展的含义。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放弃对金融市场及金融体系的过度干预，放松利率及汇率管制，使利率及汇率成为反映资金供求和外汇供求变化的信号，从而促进储蓄和投资的增加及经济增长。金融深化，就是要放开对利率的管制，取消信贷配给，实行金融的自由化。“深化设计”是指在业主或设计顾问提供的条件图或者原理图的基础上，结合施工现场的实际情况，对图纸进行细化、补充及完善。深化设计后的图纸既要满足业主或设计顾问的技术要求，又要符合相关地域的设计、施工规范，并通过审查，图形合一，能够直接指导现场施工。农业保险发展的国际国内经验均证明，由于具有强烈的政策性特征，农业保险不适合完全市场化经营。因此，农业保险深化并不是指“去政府化”或者“市场化”，农业保险深化的涵义是:在保持政府和市场结合特色基础上，农业保险经营模式和经营机制的创新。

二、甘肃省政策性农业保险的发展与机遇

2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“探索建立政策性农业保险制度”，2004年“中央一号文件”提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”后，湖南、浙江、上海等省份先后开展农业保险试点。2006年，甘肃省政府陆续下发了《关于大力推进保险业改革发展的意见》(甘政发〔2006〕102号)和《关于充分发挥保险在社会主义新农村建设中作用的意见》(甘政办发〔2006〕137号)等两个文件，出台了支持、加快农业保险发展的相关政策措施，省财政也加大了对农业险的扶持力度，2007年省财政拨出300万元试点补助资金，确定肃州区的奶牛和制种、甘州区的玉米制种和肉牛、临泽县的玉米制种和奶牛、静宁县和泾川县的苹果为试点品种。2007年人保财险甘肃分公司承保能繁殖母猪66．9万头，承担风险保障6．7亿元［2］。

从2007年开展能繁殖母猪保险试点工作以来，截至目前，甘肃省政策性农业保险除省财政每年安排专项补贴资金，在酒泉、武威、张掖、白银等地开展设施蔬菜、玉米制种、啤酒大麦等地方特色优势产业品种保险试点外，被中央财政纳入农业保险保费补贴范围的政策性农业保险项目已发展到能繁母猪、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6个品种。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3个品种涉及甘南州及武威市天祝县等藏区之外，能繁母猪、奶牛两个品种覆盖全省，玉米覆盖天水等7个地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3个涉及藏区品种中央及地方财政保费补贴比例为90%以外，能繁母猪、奶牛、玉米等3个品种的补贴比例分别为80%、90%、80%;全部品种均由人保财险甘肃省分公司承保。据统计数据，从2007年到2011年，甘肃省实现保费收入累计达3．58亿元，其中养殖业保险保费收入2．91亿元，种植业保险保费收入6654万元，承担农业风险保障63．58亿元，处理农户理赔案件11．01万件，为农户支付赔款1．72亿元，受益农户17．36万户。2011年全年，甘肃省农业保险保费收入规模1．66亿元，其中，藏区特色农牧业保险保费收入7882万元，为农牧业生产提供风险保障28．75亿元，承担风险保障额度同比增长1．7倍［3］。从总体上看，2007年以来，在中央政府的大力支持和甘肃省各级政府的积极推动下，甘肃省农业保险从停到办、从小到大，承保品种不断增加，承保收入不断增长，覆盖范围不断扩大，体制机制不断健全，已形成了既有全国统办品种、又有地方特色品种，多层次、多经营主体、交错分布的多格局农业保险发展局面。

甘肃省虽然不是农业大省，但却是以农业为主的省份，农业保险尽管取得了较快的发展，但与上海、江苏、新疆等农业比较发达的省市区相比较覆盖面和规模都比较小，对农业生产的保障能力相对有限。2012年对甘肃省农业保险发展来说是一个充满了机遇的时期。首先，2012年5月4日，国务院法制办公布了《农业保险条例》征求意见稿，广泛征求社会各界意见。意见稿既反映了农业保险国际通行的精神，也总结吸收了中共十六届三中全会以来我国政策性农业保险探索发展的基本经验;对农业保险的原则、主体及其权责、政策、合同、业务等进行了比较系统的规范［4］。这一举措表示着我国的农业保险即将结束以文件代规范的发展过程，标志着我国农业保险立法进入了实质性的阶段，是我国农业保险制度建设中的一项重大事件，将极大地推进我国农业保险的发展;其次，2012年4月24日，甘肃省政策性马铃薯保险启动暨培训会在甘肃省定西市召开，标志着甘肃省政策性农业保险的又一个新品种———马铃薯保险工作在全省范围内正式启动。在甘肃省财政厅、农牧厅主导和多级财政支持下，从2012年启动的政策性马铃薯保险工作对甘肃农业和农村经济社会发展意义重大，影响深远。第一，马铃薯保险不仅标志着甘肃省最具特色、最具优势、最具规模和影响的马铃薯产业进入了政策性农业保险制度安排之中，农业保险将为甘肃省马铃薯种植企业和农户撑起“保护伞”;第二，马铃薯保险也标志着农业保险这种国际通行的农业支持保护政策在内地经过几年的试点推广，在农业条件相对比较复杂、发展比较落后的甘肃省进入了一个新的阶段:保险品种由能繁母猪、奶牛、玉米等普通种养产品向全省特色优势产业发展，其覆盖面上升到了一个新的层次;以保险承担主体为核心的经营模式也有所创新。