2021-4-9 | 保险制度论文
作者：赵晓芳 单位：清华大学公共管理学院
制度为什么会出现?功能主义者常常将制度视为行动者自愿协作所达成的结构，进而以制度当下所具有的功能来解释制度的起源。(Moe，2003)这其中存在一个逻辑上的倒置倾向，即“从现有制度的设置反向推导解释此项制度是如何被理性选择的”，(Pierson，2004)这就“把制度的功能角色理论与制度的起源分析混为一谈”了。(Thelen，2004)权力分配理论则将制度视为强势权力利益需求的直接反映，进而制度会根据权力平衡或强势权力偏好的变化，自动作出反射性调整。但是制度的创设是在多种需求的情境下产生的，满足某些利益需求而设计的制度，通常也满足了其他的利益需求。有时候制度在政治利益需求和动机上是反动的，却能导致经济和社会上的进步，这两者是可以并行不悖的。从历史制度主义来看，不应假定制度的现有功能与其初创动机之间存在着必然的联系，也不应将制度视为强势利益的直接反映。历史证明，迈向福利国家的第一步几乎都是由旧有的统治阶级作出的。最早建立社会保险制度的德国，就是容克统治阶级在对抗工人运动和社会主义的背景下出台的社会保险立法。虽然这一举措的初衷是对抗社会进步力量，是对长期存在的工人互助性行会组织在某种程度上的不得已的妥协和继承，但是这一制度也确确实实地改善了工人的福利，并成为世界社会保障史上具有里程碑意义的大事件。
一、前俾斯麦时期的德国福利制度
关于社会保险制度为何最早出现在德国，学术界有不同的观点:一派认为这是俾斯麦波拿巴主义统治手段的体现，是反社会主义非常法的必要补充;另一派则认为社会保险制度的建立，在某种程度上是德意志第二帝国民主化进程的反映。从历史制度主义角度来看，任何一种制度产生时都有既有制度的存在，制度与新的利益主体发生冲突会引发新制度的创设，从社会保险立法之前德意志社会存在的相关制度出发进行研究，能够更真实和客观地认识社会保险制度的起源。
(一)行会组织的社会保险实践
任何一种制度产生时都有既有制度存在，在俾斯麦实施社会保险制度之前，德意志就有存在于各处的、由劳工自行组织的各种行会互助组织，承担着经济职能、社会职能和政治职能。行会的经济职能主要是管理、监督城市工商业经济活动，行会的社会职能主要是互助、救济及部分宗教性职能，行会的政治职能体现在行会是构成市政机构的选举单位，是城市武装的基本组织，具有内部的司法仲裁权，构成沟通国家和市政机构与行会成员的中间环节。［1］行会把中世纪城市的社会与经济生活组织起来，是欧洲合作主义的早期实践。德国的采矿业早在12世纪就出现了互助性行会组织，行会章程规定会员会费的一部分用来救济鳏寡孤独者。后来这一行为演变成捐赠，矿工们在发工资日设立一个募捐箱，个人根据自己的意愿进行捐赠。逐渐地，这种捐赠发展成为缴费，并形成固定的互助基金，用于支付矿工及家属的医疗药费和丧葬费。这些自发的行会行为，为德国现代社会保险制度的产生提供了思想基础和实践经验。行会模式满足了人类的互助需要，会员的风险得到一定程度的保障，生活有了改善。行会立足的自治原则也被纳入到法人结社主义和互助主义的意识形态之中，成为天主教会的教条，在教皇关于社会问题的重要教谕中得到了积极的宣传。德国作为后发工业化国家，行会的传统影响深远，为社会保险实施提供了模板。
(二)行会组织中的利益格局
“利益集团”这一概念最早出现于政治学领域，后来又被经济学、社会学等学科使用。广义的利益集团是指寻求有利于其团体目标或共同关心的政府政策的集体，立法机构和政党都包含其中;狭义的利益集团是指那些致力于影响国家政策，但并不图谋组织政府的组织。需要说明的是，利益集团这一概念是为了进行分析而使用的，现实中存在的只是某某协会、工会、联合会等团体，这些团体起着利益集团的作用。德国在19世纪初开始了工业化，工人阶级力量日益壮大，1871年工人阶级人数约820万，占德意志人口的20%，1882年增至1135万，占人口的25%。［2］同时，工人阶级面临越来越多的社会风险却得不到保障，他们的处境极为艰难，工资水平极低，工伤事故频发。①工会和社会民主党鼓励工人加入行会互助组织，以使风险得到部分化解。互助组织的规模因此而迅速膨胀，并表现出极为强大的联合力量。1880年底有会员6万多名，到1885年就迅速增加到73．1万名。［3］工人的境况得到改善，工会和社会民主党在工人阶级中的威望也越来越高。行会互助组织的壮大和社会民主党权威的提升，被时任首相俾斯麦视为“国家威胁”。他认为社会民主党问题已经不仅仅是法律问题，更是战争和政权问题。［4］统治者要维护政权稳定，必须得到工人阶级的支持，从这层意义上说，德国既有的行会互助制度所形成的权力格局，对统治者形成了一定的威胁，他们必须对此做出回应。为此，俾斯麦于1878年颁布了《反对社会民主党企图危害社会治安法令》(《非常法》)，以镇压社会民主主义运动，并视图控制行会组织。但是这一举措并未能摧毁社会民主党。俾斯麦意识到，单靠“大棒”无法平息工人运动，必须辅之以“胡萝卜”改善工人处境，才可能取得胜利。俾斯麦采取“胡萝卜加大棒”的两手策略巩固统治，一方面继续执行《非常法》，另一方面，俾斯麦计划将政府的力量介入当时存在的各种行会组织中，以中央集权的方式管理对其实施政府全面干预的国家法团主义保险制度，将保险事业完全纳入国家经营和管理中，进而实现对工人阶级的全面控制。可见，工人运动和行会组织的发展壮大所形成的利益格局，对德国政权形成了威胁，成为社会保险制度的直接推动力。
二、利益集团与社会保险制度的产生
处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体得以生存下去。很多政策在官方意识形态中都包含着为公众利益服务，但是作为权威性社会价值分配方案的政策，更倾向于为能够有效地参与政治生活的群体服务。因此，工人运动并不会自然地创设出福利国家，与社会保险相关联的各种利益集团也在深刻地影响着制度的产生。
(一)社会政策学会的倡导
保守主义者倾向于法团主义和家庭主义，其逻辑是为了社会整合，传统的地位关系必须得到维持。代表人物古斯塔夫•冯•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格纳(AdolfWagner)等经济学家成立了讲坛社会主义学派，提出国家干预经济思想，认为国家是超阶级的组织，可以在不触动资本家利益的前提下逐步实现社会主义，国家应该为民众的幸福和福利负责。讲坛社会主义学派于1873年成立了“德国社会政策学会”，认为德国最严重的经济问题是劳工问题，国家应该通过实施一系列社会政策，包括强制性的社会保险、缩短劳动时间、改善劳动条件、仲裁劳资纠纷和工厂监督等，保护劳动者的正当权益，才能维护政权的稳定。瓦格纳曾建议俾斯麦，政府不仅要积极推动社会福利与保险政策，而且应该建立由国家主导的制度化的控制体系，以服务于国家经济和强权政治的发展。受社会政策学会的影响，俾斯麦开始考虑一个综合性的社会保险计划，重要策划者西奥多•赫曼(TheodoreHerman)指出计划的本质是:“社会保险立法必须服务于落实政府意图的目标，以及政府在社会秩序中的权威目标”。［5］1881年帝国国会上威廉一世陈述了社会保险框架，宣称社会疾病不必绝对地通过压制社会民主党的过激行为得到解决，同时也要依靠推进工人阶级的福利来解决。国会报告提出建立医疗保险、工伤保险、老年和伤残保险三项制度。