2021-4-9 | 林业政策论文
作者：李兰英 程云行 刘德弟 应胜超 李浪 单位：浙江林学院经济管理学院 浙江永康市林业局
浙江省是一个多山的资源小省，山区面积占70%以上，森林资源相对丰富，林业用地面积占土地总面积的63.64%，森林覆盖率达59.4%，但森林质量不高。全省88个县（市）中有48个属于山区。山区经济相对滞后，与平原和城市之间的差距在拉大；同时山区又地处非山区的上游和八大水系的源头。因此，山区的发展成为浙江省率先实现现代化的瓶颈，是生态省建设目标能否实现的关键。“十五”期间，浙江林业以建设秀美山川、实现大地园林化和优美的生态环境为目标，以建设完备的森林生态体系和发达的林业产业为重点，把生态建设与林业经济发展紧密结合起来，实行森林分类经营，坚持可持续发展战略，更好地发挥森林的经济效益、生态效益和社会效益。但由于林业是一个公益性较强的基础产业，大部分属于公共物品，具外部性的特点，单纯依靠市场机制难以实现林业的可持续发展，难以保证生态省和现代化目标的实现。可见，政府的宏观调控即政策的作用日趋重要。近些年来，浙江省为保证林业产业体系和生态体系的发展出台了较多的政策，包括重视特色林业基地建设、注重科技示范、龙头企业扶持、强化服务意识、公益林试点、促进林产品营销和名牌战略实施等方面，在实践中取得了明显的效果。但与浙江省的生态省目标相比，仍存在着一些不容忽视的问题和困难。
1浙江林业政策中存在的问题
1.1产权政策欠明晰
浙江省市场经济发达，林地流转比较活跃，产生了承包、租赁、拍卖、股份合作等多种形式，流转主体也逐步多样化。但部分地区仍存在一些问题：⑴集体林地所有权主体不明确，所有者权益难以得到保障和实现。⑵林地产权的各项权能边界不清晰，各主体对自己的权责利不明确，难以产生合理的预期。⑶林地权属“四至”界限不清，统管山、责任山、自留山界限不清，国有林与集体林界限不清。⑷森林流转在《森林法》中已确认，明确规定了允许转让的范围，但缺乏森林流转的具体政策，如何流转、评估、资产化、入帐等都无章可循，现实中操作困难。
1.2科技政策针对性不强
浙江省制定了许多切实可行的林业科技政策，使科技对林业经济增长的贡献率和成果转化率分别从“八五”期末的20%、30%提高到2000年的38%、40%，推动了林业快速发展。但与森林可持续经营的要求仍有差距：⑴森林经营主体——农户、企业等的科技选择主导地位在政策上并未得以充分体现。⑵科技推广政策信息渠道不畅，极大地影响了基层林业科技推广，不能适应森林可持续经营的要求。⑶商品林和生态公益林承担的责任和效益不同，对科技的要求也不一样，但目前缺乏适合森林分类经营的科技政策。⑷林业科技投入总量不足，增长缓慢，科技投入占林业总产值的比重不到0.4%，与浙江经济强省的地位很不相称。⑸林业科技队伍的激励政策和机制不够健全，致使林业科技人员时有流失，缺乏懂科技善管理的复合型人材，科技发展的后劲不足。
1.3生态公益林政策未能充分考虑现实情况
森林生态效益的重要性已日益为公众所认识，浙江省出台了《浙江省生态公益林建设总体规划》，划定了生态公益林，并已开始森林生态效益补偿的试点。但生态公益林建设是一项全新的工作，在实施中仍有一些问题：⑴某些林业主管部门以行政方式“自上而下”推行生态公益林建设，林农作为最主要的森林经营主体缺乏参与权和参与意识。⑵生态公益林建设目标与山区农户对森林资源高度经济依赖、山区综合开发、脱贫致富的目标在短期内相矛盾。⑶森林生态效益补助标准过低，目前国家级生态效益林的补偿标准仅75元/hm2.a，尚难维持生态公益林管护，且未能及时发放到林农手中，难以起到补偿作用，生态公益林建设缺乏经济动力。
1.4林业产业发展政策欠完善
浙江省一直比较重视林业产业化发展，出台了一系列政策，体现在支持特色林产品基地建设；扶持龙头企业发展；鼓励专业合作组织建设；推动林产品营销网络建立与完善；促进名牌战略的实施等。这些政策有效推动了林业产业的发展。但仍存在一定的问题：⑴基地支持政策广度不够，资金来源渠道较少。⑵林业龙头企业扶持政策不完善，相关部门之间配合协调欠佳，缺乏鼓励林业龙头企业扩张的政策。⑶林业专业合作经济组织鼓励政策不健全，包括专业合作经济组织法律地位不明确，资金融通渠道受阻，政府过度介入。⑷林产品营销网络推动政策不全面，缺乏林产品市场管理政策和开拓新市场鼓励政策。这些问题的存在都给林业生态体系和产业体系的建设带来不利影响，在很大程度上制约生态省建设和农业和农村现代化目标的实现。为此，必须从政策上加以调整和优化。
2林业政策优化的对策
2.1产权政策优化设计
在法律规定土地公有制的前提下，浙江山区林地产权政策应坚持集体林地所有制，产权明晰、权责分明，效率优先、兼顾公平，大胆创新、稳步推进的原则，创设具有私人产权性质的林地使用权，以发挥私人性质的产权所具有的激励功能。即大力鼓励发展非公有制林业，具体应：⑴强化林地使用权，使其具有占有、使用、收益、处理四大权能；⑵制定林地流转的交易制度和规则；⑶制定林地流转的相关配套政策。同时，应对森林资源实行资产化管理，在全省范围内建立法定的森林资源评估机构，允许经营主体以林地、林木作为抵押向金融机构进行贷款，从而提高社会投资林业的积极性。
2.2科技政策优化
森林经营科技政策目标是促进林业科技自身的发展以及科技成果的有效转化，为森林可持续经营建设目标的实现提供有力的政策保障。基本思路是：⑴从林业科技政策方针与发展战略角度，应针对商品林和生态公益林对林业科技的不同要求，来制定符合森林分类经营的科技政策；⑵制定面向林农、企业等森林经营主体的科技政策，确保他们在技术选择中的主导地位；⑶健全林业科技推广政策，提高林业科技成果转化效率；⑷加强林业科技投入政策，提高林业科技产出；⑸强化林业科技队伍的激励政策和机制。
2.3生态公益林补偿政策设计
针对森林生态效益外部性强的特点，应按照公平性、经济适用性、多途径补偿的原则设计切实可行的补偿政策，具体是：⑴在现有森林生态效益补偿基金制度的基础上，通过明确纳税主体，确定合理的税基、税率，向森林生态效益税改进；⑵根据“谁受益，谁补偿”原则为森林生态效益补偿基金提供稳定的资金来源。⑶现阶段，经济条件较好的浙江省，通过市场交易方式来实现森林生态效益补偿效果更佳，可首先在水费、电费及森林生态旅游门票收入中提取部分作为生态效益补偿基金。