2021-4-9 | 林业政策论文
作者：丁文俊 单位：财政部农业司林业处
在研究编制“十二五”规划纲要时，党中央明确提出要重视顶层设计，加强对改革的统筹力度，把已经或将要实施的政策措施，与社会主义市场经济等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，把改革真正提升到制度和体制建设的层面。运用顶层设计的理念，从根本性、整体性、系统性等角度去把握、分析、构建林业财政政策，对于提升政策视野、加强政策储备，逐步完善林业财政政策体系具有重要意义。
一、统筹研究，综合解决是“十一五”时期林业财政工作的突出亮点
（一）建立补贴体系，实现了全覆盖“。十一五”时期，中央财政相继开展了林木良种补贴、造林补贴和森林抚育补贴等三项补贴试点工作。从此，契合林业生产全过程的良种、造林、抚育等各环节均得到中央财政支持，填补了财政投入的空白，实现了全覆盖。林业逐步从传统、粗放、外延式发展阶段向现代、精细、内涵式发展阶段迈进。
（二）衔接相关政策，推动了齐发展“。十一五”时期，中央财政在研究完善各项政策时，按照“先衔接、后联动”的步骤，有力地推动了各项政策的均衡发展。在研究天然林资源保护工程二期财政政策时，将森林管护补助政策与森林生态效益补偿基金并轨，并明确管护费标准还可随社会工资等因素适当调整。这一举措的出台，避免了单一工程造成的总体政策不平衡，推动了各项建设齐头并进。
（三）统筹推进改革，激发了生产力“。十一五”时期，中央财政着力推进了以集体林权制度改革为主体的林业体制改革，以“统筹推进”为出发点，分别从直接补助、间接减负、增强后劲等多个角度发力。首先是对全面开展改革的地区安排工作经费补助，有力地促进了“明晰产权、勘界发证”的工作；其次是减轻了林业生产经营者的负担，将育林基金征收比例从20%降低到10%以下，并对地方财政减收部分安排转移支付补助；第三是迅速扩大林业贷款贴息规模，对改革激发的贷款需求予以贴息扶持，并安排保险保费补贴，建立了政策性森林保险制度，从而增强了抵御风险的能力。在中央财政“组合拳”作用下，集体林权制度改革全面、迅速地推进，全国超过8成的集体林地完成了改革，农村基本经营制度得到了稳定和完善，现代林业发展获得了强大动力。实践证明，统筹研究、综合解决的做法，对整体地、系统地推进林业财政政策体系建设发挥了重要作用。“十一五”的工作，已经在一定程度、一定范围上践行了顶层设计的理念。但是，与党中央的要求相比，我们对于顶层设计理念的把握还不够深入。
二、顶层设计理念与林业财政政策
顶层设计的理念最初来自于工程建筑学。比如，要完成某一项工程，必须要思路一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化，从全局出发，对项目的各个层次和要素进行统筹考虑。第二次世界大战后，这一工程建筑学理念被西方国家广泛应用于军事和社会管理，逐渐成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方式。改革开放以来，推动我国各项事业发展的重要模式是“摸着石头过河”，即先行试、大胆干、有错改。这种模式，为突破陈旧体制的束缚，迅速打开工作局面提供了方法论依据。如今，改革开放已愈33年，各种矛盾错综复杂、各种利益交错制肘，任何一项政策变动已不可能再让所有人获益。先试先干再改的模式，让国家付出了高额学费，浪费了诸多良机。因此，改革必须要有序进行。运用顶层设计的理念，就是为改革提供可遵循的“序”。将顶层设计理念运用于林业政策研究，主要把握以下三个方面：一是根本性，即从根源和主要矛盾出发。根本性是顶层设计理念的首要点。只有把握了林业发展的根源和主要矛盾，才能使政策体系符合国家对于林业发展的战略定位，满足社会对于林业发展的主体需求。二是整体性，即从整个集体或事物的全体出发。整体性是顶层设计理念的核心点。要把每一项林业财政政策的设计，放之于整个林业乃至大农业、大生态的全局中考虑，放之于全国一盘棋的总体中谋划。三是系统性，即从相互联系、相互作用出发。系统性是顶层设计理念的关键点。要始终从系统的角度来设计和完善林业财政政策，注重内部的综合平衡，确保政策体系高效、稳定。
三、运用顶层设计理念，是推进林业发展的重要途径
———从生态安全的角度看。林业“三个系统一个多样性”是维护国家生态安全的基础。森林生态系统是地球之“肺”，湿地生态系统是地球之“肾”，生物多样性是地球之“免疫系统”，荒漠化生态系统是地球之“癌”。四者互为因果、缺一不可，不能厚此薄彼。长期以来，对森林生态系统的投入远远大于对保护湿地生态系统、生物多样性以及防治荒漠化的投入。今后一段时期，要在继续保持对森林生态系统支持势头的同时，着力加大对保护湿地生态系统、生物多样性和防治荒漠化的投入力度。
———从生产促进的角度看。育苗、造林、管护、抚育经营至成材是林业生产的有机整体，就像人从孕育、出生、养育、教育锻炼至成才一样。过去，受财力所限和形势所迫，把主要精力用于造林及管护，在低水平保护了森林资源，推进了国土绿化。今后一段时期，要在继续支持造林和管护的同时，大力扶持良种苗木培育和森林抚育经营，并做好科技推广工作。
———从区域发展的角度看“。十一五”时期，中央财政安排的林业财政资金的80%以上用于支持天然林资源保护、退耕还林等两大林业重点生态建设工程，其中天然林资源保护工程覆盖东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区的17个省（区、市），退耕还林工程覆盖中西部水土流失严重的25个省（区、市）。除此以外，其他省（区、市）得到的中央财政投入很少。即便在同一省（区、市）内，受工程区范围的限定，相当部分地区也得不到有效扶持。这种情况，尽管与林业的地域性相关，但违背了均衡发展的要求。今后一段时期，要逐步改变林业财政政策受制于重点工程的局面，增加对非重点工程省（区、市）的扶持，加大对非工程市（县、区）的投入，并支持非重点工程省（区、市）出台局部性生态建设和林业发展规划，逐步使林业财政政策向普惠制目标迈进。