2021-4-9 | 林业政策论文
作者：顾凯平 刘音 单位：北京林业大学
系统论认为，宇宙万物都是由相互联系、相互依赖、相互影响的若干组成部分组成的具有特定功能的有机整体，即称为系统，同时他们又是更大的系统的组成部分。系统的最基本特征是系统的整体性和系统的结构性。系统结构所指的是随着时间的推移，影响系统行为的一些关键性的相互关系。然而，我们多半未能认知这些关系，只发现自己不得不这样做。人类的每一项政策，都是改变系统结构的重要力量，使系统向着良比或恶性方向发生变化。因此，用系统理论对林业政策进行系统思考，是至关重要的。
一、整体论—林业和林业政策
过去人们认识林业是从林业生产木材开始的，把林业理解成一个栽树砍木头的部门，这时人们只看到林业这个复杂巨系统的一部分。随着森林生态功能和其他社会功能日益为人类所重视，森林在陆地生态系统中的主体地位日益被社会所认识，林业已是一个承担着国土绿化、防沙治沙、生物多样性保护、湿地保护和林产品供应在内的兼有产业职能，主要承担生态环境建设和保护职能的社会公益部门。林业具有这些职能不是自封的，也不是任何人主观上想赋予或想取消就可以办到的。这是由地球这个包括自然地理、社会经济和生态环境在内的复杂巨系统的结构所决定的，是由以亿年为考察周期的碳平衡和循环规律决定的。简言之，是由地球这一巨系统内的各种主体及要素之间的内在联系决定的。这一内在联系是由林业的生产经营对象是森林及森林的功能决定的。绿化国土主要靠森林，这是无可争议的了。
近年来，沙尘暴和扬尘天数日益增多，防沙治沙日益成为人们关注的问题之一。要想遏制沙化，也必须植树造林，而且不形成林网也不能防沙治沙，这也是无可争议的。生物物种大部分分布在森林中，因此，保护陆地生物多样性和保护森林是一回事，将其定为林业的职能是必要的。另外，湿地保护也应是林业部门的职责。这样，国土绿化、防沙治沙、生物多样性保护、湿地保护和林产品提供等林业的职能缺少一项都不是一个整体性的林业，都可能会使生态反馈链产生断裂，使系统缺少必要的依赖机制、制约机制，使系统整体功能衰落、退化。就是说，林业诸职能是一个系统，作为调节林业产业结构、组织结构的林业政策也是一个系统，二者形成的体系框架如图一所示。
二、结构论—调整政策
调整就是优化系统结构，调整能在投入等系统要素没有大的增加的情况下增强系统的功能。林业政策系统，是林业系统中最有活力的一个子系统，是统筹兼顾森林的生态、社会和经济效益的手段。参与森林培育、保护、管理和开发利用的主体有国家(政府)、企事业单位、农村集体、城乡居民。、国家林业政策正是调节这些主体的林业行为的。政策调整是林业结构调整中最具活力的一个系统行为。政策调整应追求两个目标:一是要完备，二是要协调。林业政策如果只是反映林业经营管理全过程的某一个阶段，这是一个结构不完备的政策;如果政策失调，如果不能兼顾各个方面的利益，不能调动全社会的积极性，则只能是一个结构不良的政策。这样的政策可能只是一个系统问题的症状解，是一个可能产生后遗症的解。可喜可贺的是从林业经营管理全过程来看，我国的林业政策已经几乎覆盖了各个方面;可是从兼顾各方面的利益和调动各方面积极性来看，目前还很不够，可以说存在明显失调。一是在国家利益和经营主体利益上，可以说现在的林业政策是侧重于国家和社会需求，即侧重于宏观方面，而林业生产经营者的自主权保护不够，其利益兼顾不够，因而其积极性不高，全社会办林业的局面还未形成，林业跨越式发展的局面还未形成;二是在“管”与“放”的关系上，长期处于“一管就死、一放就乱”的状态，适度的问题未解决;三是在经济政策上明显地存在着对非公有制林业的歧视，不公平，不公正;四是在政企关系上长期存在着严重的政企不分;五是林业财务与国家公共财务不接轨，不知林业的哪一些投入应该由国家公共财政开支，哪一些投人由企业从市场中取得。政策调整的思路，应从社会对林业的需求入手。社会要求林业发挥两个方面的作用:一是发挥森林资源涵养水源、防风固沙、净化空气、美化环境、保护生物多样性的功能;二是直接提供木材和其他众多林产品。而森林本身都具有三大效益，只是不同林种、不同林龄结构，分布在不同生态区位上的森林其三大效益的作用各有所不同。在这种情况下，我们是采取一切森林都追求其全部三大效益呢?还是有所侧重。当然，顺其自然，让一片森林发挥其最重要、最起作用的功能来得最为经济。
另外再从主体方面来看，政府是代表全社会最广大人民利益的，它应该做其他主体不能做，也做不了、做不好的事情;而其他各种社会主体，如企业、事业、公司和个人都不可避免地站在局部立场上，他们不可能把社会的生态效益的追求放在首位。如果要他们都站在社会的立场上把社会公益需要放在首位，那就不是市场经济，只能是计划经济。实行分类经营是林业政策的总枢纽。首先我们应该把森林分成两大类，一类是主导利用其社会生态功能的森林—生态公益林;一类是主导利用其提供有形林产品功能的森林—商品林，这就是森林分类经营。从受益主体来看，生态公益林的受益者是社会全体公民，其代表是国家和政府，应该由政府代表全社会投入;商品林的受益者是其直接经营者，因此，商品林的投入应该是其经营者，经营者应通过市场交易获得收益。既然受益和投入主体不同，其所有权结构和经营形式也不应该一样。生态公益林最适应的所有权形式是国有，经营形式应是国家出资组织队伍进行经营管理。不能实行国有国营的，国家也应出资对其所有者或者经营者进行补偿。商品林最适宜是多种所有制，多种经营形式，所有权和经营形式与受益者和投入者的利益关系越直接越好。在保持土地公有制不变的前提下，林地使用权和森林、林木所有权能实行民有民营的就应该实行民有民营，哪怕是私有私营的也可以。
在森林资源营造上，人们应有目的性。生态林自然主要利用其生态效益，那么就应该选择那些枝叶茂盛覆盖地面严密的树种，最好形成复层的混交林相，造林方式最好是封山育林;而商品林则应该选择高产出的树种，采取大苗、深穴、施肥等集约化经营措施，以获取最大的经济效益。公益林的营造要实行义务植树，部门单位绿化责任制等，以减轻政府公共财政负担;商品林的营造则需要放开搞活，确保经营者的经营自主权。并应该根据这一原则调整森林资源管理政策，对商品林要放开放活，对公益林要更加严格管理。