林业政策与森林资源开发

作者：易要兵 洪名勇 单位：贵州大学管理学院 贵州大学经济学院

中华人民共和国建立以来,森林资源经历了多次由政策引起的变动。特别是20世纪80年代初,土地联产承包责任制开始在农村实行以来,集体的农产品种类和数量逐渐减少,农产品的价格有所提高。农业生产由于广大农民获得了经营自主权而取得了令人鼓舞的绩效。于是,中央参照耕地承包责任制办法,实施了林地使用权制度的变革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集体经营划分到单个农户作为“自留山”,其余则当作“责任山”,通过合同形式将管理权分给各家各户,或者几户联合的小组,而林木和林地的所有权仍归集体。个人有可能成为森林资源的主体,但在其实施过程中,越来越多的森林主体却在埋怨这种林业政策,这从某些方面反映出我国林业政策存在的问题。现以贵州省余庆县关兴镇炮木湾林场为例说明林业政策存在的问题。

1炮木湾的历史与现状

炮木湾林场面积33.3hm2,在被承包之前(1985年)荒地面积约16•7hm2,残林约3.3hm2,疏林约6•7hm2,灌林约6.7hm2。1983~1985年,中央下放“两山”责任制度后,这片林场因为处于山顶,且已受到严重破坏,生产队未将其划分为个人的自留山,而是承包给了7位农民,承包期限为20年,承包费用为5000元(分期分批交纳,签合同时交1000元;1995年前交1000元;1995~2000年交3000元)。承包期限内承包人可对“林场内直径10cm以上的树木自由处理,如在期限内承包人不想再承包时可折价处理转让别人,承包人自负盈亏”。承包期间,7位农民曾向县林业局贷款2次用以购买树种、防治虫害、造林等,且轮流培育、管理这片林场。在管理期间,承包人曾一度居住在林场内,尽心尽力地维护这片林场,在承包期限末,该林场拥有多种树种,直径10cm以上的树木过半。2005年初,炮木湾的承包期已满,可是承包人却不能采伐自己的树木。因为按照当时《贵州省森林管理条例》的规定,个人采伐树木,必须办理采伐许可证,按照国家有关林业法规和政策,树木的采伐审批程序严格。也就是说,虽然当年合同上写明了利益所得的条款,但是能不能得到钱,要由县林业局有关政策说了算。事实上,采伐基本上已成为不可能。于是,7位承包人要求生产队折价处理,但生产队早已名存实亡。其多次要求县林业局、乡镇林业站等折价处理,但都未果。如今,承包人舍弃了这片林场,对其不再管理。于是,炮木湾林场内乱砍乱伐,偷窃现象日趋严重,有些地方已成片地被偷窃。目前该林场不但仍遭破坏,而且更为严重的是那里的人都不愿意承包、管理这片林场。

2政府林业政策分析

承包人当时与当地林业部门签订的合同,林子谁造谁用。但是,林业部门制定的政策,随着时间的变化而前后矛盾。7位承包人辛苦了20年,想砍伐其中的一些林木以换取经济上的收益,可以说是天经地义。而国家出于对生态环境保护方面的长远考虑,限制承包人无计划的采伐林木也无可厚非。那么,按照协议,承包人应当获得的利益又该由谁来支付?可见,问题的焦点在于政府的林业政策。由于政策和制度的限制,既导致农民的个体收益与社会收益的冲突,又导致农民护林造林的生产积极性严重受挫。如果从制度主义的视角来看,林业政策可以纳入制度的范畴,是处理人们与林业发展之间关系的一种制度安排。就制度而言,在诺斯[1]看来,制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系及其实现机制。也即是说,诺斯是从广义上来界定制度的。而本文中所讲制度是指正式的规则及其实施机制。就制度的功用而言,正如新制度经济学派所指出的,制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键,制度在经济和社会发展中发挥着基础性作用。因此,在经济和社会发展中,我们需要认真关注制度问题,需要从制度的视角反思问题的根源。在这种意义上,林业政策作为一种制度安排,它在林业发展中也必起着重要的作用。炮木湾林场的现状告诉我们,作为制度安排的林业政策,由于国家林业政策的变动而未考虑承包人的利益,也未采取相应的补偿措施导致承包人的苦闷和不满,从而导致林业发展过程中个人利益和国家利益之间的冲突。可见,林业政策的不当导致林业发展中的利益冲突问题,这不利于林业的发展。罗伯特•里佩托[2]曾经深刻地指出:“政府原则上承担保护和很好利用资源的责任,却因实行错误政策反而加剧了森林的消失”。

2.1我国林业政策存在的主要问题

炮木湾林场的问题折射出林业政策存在的一系列问题。其主要表现为林业政策制定过程、执行过程以及监督、评估过程中存在的具体问题。就我国林业政策过程的整体而言,其存在的主要问题可以归结为两个层次:一是利益冲突;二是单主体林业政策过程。利益冲突是我国林业政策存在的较为表层的问题,是利益主体之间的冲突问题。单主体的林业政策过程则是我国林业政策过程存在的深层次问题,其在根本上导致了林业发展中的利益冲突现象和林业政策有效性的降低。

2.1.1林业政策过程中的利益冲突

“林业一切问题的核心都是人类和民族的长远利益同眼前利益的冲突,社会整体利益同某些集团和个人利益的冲突。……正确认识林业的利益和利益分配关系、利益群体和利益矛盾,建立合理的利益结构和利益分配制度,是研究和处理林业社会问题的基础”[3]。“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍东西存在于观念之中,而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”[4],“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关”[5]。在这种意义上,利益分析方法是从利益的角度,通过社会现象把握其本质和根源,透过各种社会主体的行为把握其动因的方法。是分析现象、把握事物本质的重要工具。利益分析方法在社会领域和人类历史长河中具有普遍的适用性和有效性。在经济和社会发展的今天,市场经济正在稳健发展,对利益的合法追求已被社会广泛认可。这种情况下,林业政策的制定就必须充分考虑各林业主体的利益。从总体上看,我国林业政策过程中的利益主体可以分为两大类:国家主体和社会主体。国家利益主体包括国家各级林业行政管理部门和国有林业企事业单位等;社会林业主体包括私人、社区、第三部门等。从利益分析方法来看,这些主体参与林业政策过程,从根本上讲,都是出于一定的利益。

2.1.1.1国家利益

作为国家主体其利益从整体上代表着社会的公共利益(不论及其部门利益)。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益,即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[6]。可见,公共利益具有普适性的特征,是广大社会公众共享的利益形式。就公共利益的增进者和维护者而言,国家各级政府是具体的执行者。按照社会契约论的观点,政府是社会公众的代表,其职责在于增进和维护社会的公共利益。政府主要通过提供公共产品来实现增进和维护社会的公共利益这一职能。针对林业发展,我国的森林资源是全国性的公共产品。因为,我国森林资源为全体社会公众提供着清新的空气、清洁的水源和丰富的林产品,并且从根本上改善了环境质量。因此,从生态效益的角度出发,我国的森林资源是全国性的公共产品,中央政府肩负着保护和发展森林资源的职责,这属于社会公共利益的范畴。如果从局部地区来看,地方的森林资源是地方性的公共产品,对地方环境质量的改善起着重要作用。因此,国家主体包括国家各级林业行政管理部门和国有林场等的首要使命是通过保护和发展我国的森林资源,来服务于社会的公共利益。比如国有林场,其主要职责是扩大国有森林面积、保护现有森林资源,最大限度地发挥森林的生态效益,为国民经济建设和可持续发展服务,不以营利为目的。