林权政策的转变对林业发展的影响

作者：王爱民 姚清亮 单位：河北农业大学林业经济研究所 河北省林业局

各项政策的形成都是一个社会过程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社会发展的某阶段,针对某一问题所制定的政策,既是这一阶段各因素综合作用的结果,也是对以往相同或相似政策调整和反思的结果。在对以往的各种林业政策的考证过程中,可以比较清晰地看到相关政策的沿继以及各种政策对整个林业发展的正向或负向的影响。正是由于这一原因,对以往林业政策的演变过程、各阶段林业政策的基本特征以及政策的调整对林业发展的影响等方面进行实证分析就显得十分重要,它无疑会对现今各项林业政策的制定和完善提供有意义的历史借鉴。由于林业建设的最终主体是农户,所以本部分将研究的重点定位在实证各时期林业政策演变对农户造林积极性的影响,期望得出关于政策有效性的一般性结论。一、改革之前林业政策的演变及基本特征在对河北省的考查和分析中发现,从建国到改革开放之前,林业政策在这一时期发了几次较大的调整,这几次调整分别发生在经济恢复时期(1949-1952)、农业社会主义改造时期(1953-1957)和人民公社化时期(1958-1980)。

(一)经济恢复时期(1949-1952年)的林业政策

1.林权政策

1950年4月11日,河北省在当时华北局土地改革相关指示的基础上,下发了《关于公路两旁植树护林的指示》,其中规定:发动路侧地户栽植树木,并向群众明令宣布,栽植树木收益全部归群众所有,并由相关部门发给所有权证。1951年2月10日,省人民政府又颁布了《护林暂行办法(草案)》,当中规定:凡经确定所有权的国有林、村有林、合作林、私有林、团体林,须由各管理机关及林主,报请县人民政府(国有林报专署),发给森林所有权证。同年3月8日,省人民政府又公布了《造林奖励暂行条例(草案)》和《林木所有证颁发暂行办法》两个文件。文件中规定:不论公、私、集体或个人,凡在公有荒山、荒滩或荒地造林,林权、地权均归造林人所有,一律发给林木所有证。在上述各项政策的基础上,为了进一步明确林业权属,省政府根据土地改革法等相关文件,于1951年11月制定了《林权划分补充办法(草案)》,该文件基本延续了以往文件的指导思想和相应内容,可以看成是上述文件的系统整合和调整。其调整之处有:5垧以上的森林归国家所有,但仍由原经营者按照人民政府颁布的法令继续经营;私人未经投资营造而占有的天然林,其面积在5垧以下者,应由村民公议,除给占有者留出所能经营部分外,其余划归村共有或群众合作社;私人占有之天然林在十垧以上并非归投资经营者,一律归国有,但为了发挥私人封山造林的积极性,仍需在附近划给占有者一部分以便经营。

2.经济恢复时期林业政策的基本特征及政策效应

如上所述,1949-1952年,河北省林业政策表现为以下几个基本特点:首先,林业权属政策的制定,明显带有激励性质。建国之初,河北省的植树造林活动是以政府发动、群众自愿的形式进行的。这和后期指令性造林的最大区别是,指令性造林主体的造林活动是被动的,其造林绩效一定程度上取决于政府强制执行的能力。而政府发动,群众自愿的造林主体是主动的,其造林绩效取决于政府制定的政策激励相容性。这种政策制定的主要目的是期望通过明确农户及集体造林者的造林活动与自身利益之间的相互关系,激励农户造林的积极性。其次,国家宏观政策的调整,使林地、林木权属趋于模糊。正当河北省的各项林权政策在不断明确和完善之时,中央下发了《关于适当处理林权、明确管理保护责任指示》以及《森林所有权划分办法草案》两个文件。为此,河北省政府于1951年11月相应下发了《林权划分补充办法》。在这一文件中,将原来私人对其投资营造的林木具有所有权的规定改为“仍由原经营者按照人民政府颁布的法令继续经营”。而且在这一文件中不再提及所有权证的发放问题,一律以“继续经营”表述农户所具有的林木、林地权力。这使得原本逐渐清晰的林业权属一下子变得十分模糊。这一政策变动的直接后果是弱化了农户的造林、护林的积极性。河北省在国民经济恢复时期各类林业政策的制定和调整虽然历经不到4年时间,但对林业发展产生了较为明显的影响。从图1和图2可以看出,在1949年,由于政策明确规定路旁植树归私人所有,当年实际完成造林数量1767万株,占计划数量80%,造林成活率在1950年也达到65%。从1950年开始,由于政策上对林木、林地权属的调整以及后继出台的林木采伐和木材流通政策,对农户以及集体造林的积极性产生了消极影响,完成计划比率和造林成活率开始下降。1951年完成计划比率不足30%,成活率为40%。1952年的情况大致相同,两项指标分别为21%和38%,远低于1949年水平。

(二)农业社会主义改造和人民公社化时期(1953~1980年)的林业政策

1.林权政策的制定和调整

从1953年开始,我国进入了农业社会主义改造时期。在这一时期之初,河北省政府在总结经济恢复时期林业工作实践的经验教训过程中,充分认识到林业权属问题的重要性。1953年3月,在河北省第3次山区工作会议的《关于河北省山区建设上的几个问题》的报告中明确规定:靠近村庄的零星小块,一般可分给少山或无山的农户;对离村较远个人经营不便的大面积荒山可根据使用习惯确定为村、乡公有并允许群众集体或个人承领造林。就在该政府报告发布不到1年时间,中共中央通过了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》。根据这一文件,河北省分别出台了《关于开展群众性的轰轰烈烈的春季造林绿化运动的指示》和《关于贯彻执行中央<关于在农业生产合作社扩大、合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法>的意见》两个文件。这两个文件与1953年省政府报告的不同之处在于:规定耕地内的零星树木应合理作价归集体所有。根据这一规定,在1956年全省实现了农业高级合作化后,个人所有的成片林木和果树均入社,过渡为集体所有。1958年8月29日,中共中央颁布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,这标志着我国已进入人民公社化时期。此后,中共中央又分别在1961年6月26日和1962年2月13日颁发了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干规定》和《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》两个文件。上述文件使国家、集体、个人之间的生产关系发生了改变,林业权属又面临着一次新的变动。根据上述文件精神,河北省在1962年7月10日颁发了《关于贯彻执行改变农村人民公社基本核算单位若干具体政策问题的规定》。其中,对林果树木权属问题做出了如下调整:(1)对于零星分散国家不便经营的山林,归生产大队所有,农户不再具有零星山林的所有权。(2)公路、河流两旁的树木,无论是国家、集体或个人栽植的,全部归生产大队经营保护,收益完全归集体所有。这是改革开放以前河北省政府最后一个有关林业权属的政策文件,此后由于“四清”运动和“文化大革命”,没有再出台新的文件。