2021-4-9 | 林业政策论文
作者：雪明 武曙红 程书强 单位：中国保利集团公司 北京林业大学 渭南师范学院
随着全球气温的不断上升和世界范围极端气候事件的频繁发生，由人类活动产生的温室气体排放引起的全球变暖问题，已引起了国际社会的极大关注。“采取行动减少二氧化碳排放”已经成为国际气候谈判议程中的重要议题。自1992年在环境与发展大会上正式签署《联合国气候变化框架公约》（UnitedNa?tionsFrameworkConventiononClimateChange,简称UNFCCC）及1997年签署《京都议定书》以来，国际社会围绕UNFCCC《京都议定书》和的谈判已经不只是单纯的环境事务，而是关系到未来各国争取发展空间和选择发展道路的重大战略问题，对于各国的经济发展、能源政策、科技创新以及生活方式都将产生重大的影响。为了缓解由于履行《UNFCCC》及《京都议定书》中的减排义务给国内经济发展带来的影响，寻求成本有效的减排方式、制定和实施国家低碳发展战略已经成为当前各缔约国的首要任务。鉴于森林在调节陆地生态系统与大气碳库之间的碳交换过程中所发挥的重要作用及其面积的改变对陆地生态系统碳库的影响，通过增加造林和减少毁林面积来履行《京都议定书》中的减限排义务，减少由于在能源领域实施减限排措施给国家经济发展所带来的压力已成为各附件1缔约国在应对全球气候变化、维护国家利益及国际气候谈判中的一项重要策略。在全球实施低碳发展的战略背景下，如何结合我国国情、林情，从激励机制和政策体系角度，设计和有效实施REDD机制，提出我国林业行业减排增汇的政策措施及谈判对策，确保我国作为高度负责国家的形象以及我国未来发展的排放空间，是目前我国参与气候变化林业议题谈判及实施林业减缓行动急需决的问题。
1国际气候制度下的主要林业政策
1.1国际气候制度下与林业相关的主要规定
（1）联合国气候变化框架公约。为了寻求成本有效的方式实施全球低碳发展战略，《UNFCCC》要求附件1缔约方应该实施并详细阐明其保护和增强温室气体吸收汇和储存库、促进可持续森林管理、造林和再造林的政策和措施，促进包括生物量、森林的可持续管理，保护和增强所有温室气体的吸收汇和贮存库。各缔约方在制定应对气候变化的的政策和措施时应考虑到不同的社会经济情况，应具有全面性，并包括所有有关的温室气体源、汇和库以及适应措施，且涵盖所有的经济部门，确保以尽可能最低的成本获得全球效益。此外《UNFCCC》还要求发展中国家采用由缔约方大会制定的具有可比性的方法编制人为引起的各种温室气体的源排放和汇清除的国家清单，但发达国家必须为其提供相应的资金(UN?FCCC,1992)。
（2）京都议定书。在《UNFCCC》第3次缔约方会议签订的《京都议定书》中规定允许附件1缔约方根据缔约方会议制定的与土地利用、土地利用变化和林业活动（LandUse,LandUseChangeandForestry，简称LULUCF）引起的碳排放和汇清除相关的方式、规则和指南，用1990年以来人为直接的造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在京都议定书所承诺的温室气体减限排指标；此外，为了减轻由于承担减限排义务，给其国内经济发展所带来的压力，清洁发展机制（CDM）规定《京都议定书》附件1国家在《京都议定书》第一承诺期（2008~2012年），可以在非附件1国家实施造林或再造林项目，用项目产生的核证减排量（lCERs或tCERs，lCERS为长期核证减排量；tCERs为临时核证减排量。CERs是certifiedemissionreductions的缩写）抵消其在《京都议定书》中所承诺的部分减排指标，同时为《京都议定书》非附件1国家带来资金和技术的援助，促进非附件1国家的可持续发展（UN?FCCC,1997）。
（3）巴厘行动计划。《UNFCCC》第13次缔约方会议制定的《巴厘行动计划》将与减少发展中国家缔约方毁林和森林退化所导致的排放问题有关的激励机制和方针政策以及发展中国家森林保护、可持续森林管理以及加强森林碳储量的问题纳入了2012年以后的气候谈判议程，并要求各缔约方要进一步采取有意义的行动，减少发展中国家毁林及森林退化所致的排放量。在采取REDD+行动时，需考虑当地和土著社区发展的需要，在处理与REDD+有关问题的政策和激励措施时，应该积极地开展示范活动，分析毁林的驱动因素。此外发展中国家缔约方实施的REDD+活动的可测量、可报告性应该取决于所得到的资金、技术和能力建设支持的可测量。可报告和可核查（UNFCCC，2007）
（4）坎昆协议。第16次缔约方会议提出的《坎昆协议》要求发展中国家在获得充足的、可预测的资金、技术以及能力建设等方面的援助下，实施REDD+活动（包括制定国家REDD+行动计划、林业碳排放参考水平的设定）。要求发展中国家建立严格、透明的国家森林监测体系对所实施的REDD+活动进行报告和监测。发展中国家所实施的REDD+活动应该从制定国家行动计划和方针政策以及能力建设开始。实施REDD+活动的国家行动计划和方针政策应该包括加强能力建设、技术开发和转移以及示范活动等。所开展的示范活动应该是可测量、可报告并可核查的(UNFCCC,2010)。
1.2相关规定分析
为满足气候谈判的需要，国内外的很多文献已对国际气候制度“森林”“造林”“森林管理”等术语的定义、活动类型及核算方式的选择进行了分析（张小全，2003）。随着国际气候谈判进程的发展，目前与林业相关的气候谈判已集中在REDD+议题上，因此，本文仅对REDD+的相关条款及发展趋势进行简要分析。在对《巴厘行动计划》和《坎昆协议》中与林业有关决定以及历次《京都议定书》特设工作组会议与林业议题相关的谈判提案进行文献调研和背景分析的基础上，采用由范围、参考水平、融资和分配机制四个结构单元组成的提案分析框架，对谈判文件中涉及的林业议题（REDD+）的33份提案理念的分布和演化进行了研究，并采用对比分析的方法对提案进行了比较，研究结果表明：目前较为认可的参考水平规模是国家规模；参考时期的提案中，NGO趋于采用历史参考水平，而大部分政府提案趋于采用历史调节参考水平；分配机制的提案主要是以正面激励相关国家的森林保护活动为主，其结果是对历史毁林率较高的国家给予奖励而对缓解气候变化做出贡献的低毁林率国家却得不到资助；越来越多的提案认为融资问题上应该采取阶段法，针对REDD+机制不同时间阶段的不同任务采用市场、基金或与市场挂钩机制等不同的融资方法。《坎昆协议》的核心部分强调了计划建立一个由发达国家提供资金援助的REDD+机制的框架以及要求发展中国家开发REDD+活动的国家行动计划、监测和报告所实施的REDD+活动的监测体系以及国家林业参考水平，但为对该框架的资金来源等问题并未进行具体、明确说明。坎昆会议在REDD+议题方面所取得的成就仅仅是一个折中的方案，仅提出了国家应该如何实施REDD+的指南和建立，和建立REDD活动的指导方针和保障措施。SBSATA还将继续进行这方面的研究工作，而且还将制定一个进一步研究诸如碳计量等方面工作的计划。2011年后REDD+方面的指南将会得到进一步的开发。