林业政策负效应原由研究

作者：张玉波 马克 张春峰 梁贵宝 单位：黑龙江省牡丹江林业管理局

一、分析林业政策负效应的基本理论依据

政策，是指一个政党或其它社会集团，在一定时期内，为实现其自身利益的需要而规定的政治行为。其本质就是利益。它具有以下六个特点:一是目的性。就是要求政策的内容必须有明显的针对性，即围绕所要解决的间题和实现的目标，十分鲜明地针对问题的主要矛盾和症结性原因，避免政策内容过分求全和广泛利用。二是原则性。它要求政策内容必须旗帜鲜明，提倡什么，反对什么，十分明确，不允许左右摇摆，模棱两可。三是操作性。就是说什么应该做，什么不应该做，怎样去做，都十分明确、具体，不能笼统、空泛或含混不清，使人可以有多种理解，无所适从。四是系统性。就是说政策有总政策、基本政策和具体政策，它们是一个系统，之间要互相衔接、协调配套，相得益彰，不能顾此失彼，零打碎敲。五是时效性。它要求情况变化时要及时制定新政策，完善或废止旧政策，以防止政策老化，及时解决政策实施中的问题。六是未来性。即政策是未来的指导，不是对未来的预测和描述，而是控制未来和塑造未来。也就是说，它决定人类的命运和历史发展的进程。因此，政策是执政党的生命，是国家管理社会的基本手段。它具有导向、协调、控制等三种功能。

综上可以看出政策的重要性质和意义。.所以，毛泽东曾告诫全党:“政策和策略是党的生命。各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”正因如此，我们必须加强对政策特别是政策负效应的研究，审慎地运用政策手段，杜绝出现大的政策失误，从而达到政策应有的效果。所谓林业政策是指党和国家在一定历史时期内，对林业行业的生产和林区社会经济发展所制定的行为规范和准则。林业政策负效应，是指林业政策实施的结果与政策的目标之间，由于某种原因所出现的偏差或反向效果，即负效应。它表规为理论与实际，理想与现实之间的矛盾。研究林业负效应的主要目的是使林业政策更加符合林业实际，从而消除偏差或失误，以保证林业政策目标的顺利实现。

二、林业政策负效应的主要表现及原因

回顾林业十年改革的历程，根据政策学基本原理和实事求是的原则，我们感到林业政策负效应的主要表现和原因是:

(一)具体政策与基本政策不配套，缺乏整体观

大家知道，“以营林为基础，是党和国家对林业制定的一项基本政策。是符合林业的，自然规律和经济规律的，它有利于保护森林，发展林业，使森林资源.越采越多，越采越好，青山常在，永续利用”。可是在具体政策上却与此背道而驰。在管理体制上，我国5。年代起就一直采用营林、采伐两个系统(即所谓“两张皮”)的管理体制。森林采伐按工业管理，实行经济核算，营林按事业管理，实行预算供给制。这就人为地割断了营林和森工这一有机整体的内在联系，使“以营林为基础”的方针成为空洞口号，长期执行的是‘大木头挂帅”政策，表面上年年有盈利，实际上虚盈实亏，从而导致了主观和客观上的重采轻育，甚至只采不育，采育严重失调。在财政政策上，由于一味追求财政收入的高增长，把财政赤字转嫁给森林资源赤字，把本来就很少的林业资金，通过财政进行林业体外循环。从财务核算体制上看，一是营林生产计划与财务计划脱节，没有必要的人力、物力和财力保证，计划难落实;二是由于营林资金按预算外资金管理，在专用基金中核算，不能与森工采伐实现平衡，三是营林生产不进行成本核算，花多少，算多少，从育林基金等专项资金核销。营林生产的好坏与企业经济效益没有任何联系，因而使营林得不到应有的重视。特别是从产品的价格上看，据1982年调查，每kg钢材、谷草、木材的价格分别是。.86元、。.25元、0.13元。再如全国最大的佳木斯造纸厂，年消耗木材80万m’，年创利润700。万元，超过黑龙江省森工系统40个林业局上缴给省财政的利润额。可见，由于长期实行的立木无价的政策，使价格玲重失真和扭曲，造成了林产品与工农业产品比价严重失调，导致了林业投资边际效益明显降低，林业自我积累和自我发展的能力日趋弱化。由于具体政策与基本政策不一致，又，奋丁操作的实施细则，导致了企业行为难规范，效益难提高，资源难接续。

(二)林业政策与法律规定不协调，缺乏法制观

《森林法》是我国建国以来第一部林业法典，它明确规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。据此，它对林业的发展本应起到积极的作用。可是，事实并没有象法律规定那样去办。一是采伐量长期超过生长量，计划外和过量采伐屡见不鲜。一方面强调少砍多造，长大于消，一方面又要下达砍大于长的指令性计划，逼着企业砍。1985年森工企业施业区内过量消耗达23。。万m3，几乎相当于当年的木材产量。二是改革初始的政策性扩张措施的催化作用，如木材放开经营政策，致使一些林区普遍出现了.要想富，多砍树”，“要发财，安锯台”的毁林风、乱砍滥伐风和木材加工的粗制乱造风、捣卖风。据调查，仅1985年一年，牡丹江林区发生的各类毁林案件就达1679起，林政案件990起，林区腹部各种大小集体、个体木材加工点达几百个。三是不尽科学的划两荒政策，造成了许多地方森林财产关系模糊，只破林，不造林、不管林、不护林，林政管理矛盾重重。导致上述间题的主要原因，除了法制宣传不够，人们缺乏森林资源财产的法制观念外，地方财政与.破树致富”难以分割的利益关系，不能不是重要原因。这就是由于缺乏法制观念，而又没有科学的制约性强的政策监督机制，致使林业政策与法律政策未能在动态中协调同步而出现的逆向效应。以言代法，以权代法，以政策代法等普遍存在，司空见惯，执法难保证。

(三)林业政策方案设计不科学，缺乏系统观

1.政策方案与林业客观实际相脱离。从产业政策上看，国家一直把林业视为大农业中的林业，可是在具体政策上却没有享受到大农业的优惠待遇，反而实行了一整套的‘重取轻予”政策，忽视了对林业的投入。一是维持简单再生产的资金不足。建国以来，由于实行了.三边”(边生产、边设计、边施工)的政策，致使大部分林业企业因陋就简，集中采伐，以适应国家急需木材的要求，刚刚达到设计产量，国家就视为建成，就此中断投资。这种投资中断或投资萎缩，给林业的发展潜伏下了危机，以致成为当前林业.治危兴林，的沉重负担。二是恢复森林资源的投入不足。森林工业与其他工业截然不同的一个突出特点，就是森工生产在采伐木材的同时还必须培育好后备森林资源，可是，我国忽视了这一点，对恢复森林长期实行低投入。50年代每m3木材只提取10元作为育林基金，1981年增长为15元，1987年在木材价格微调后按销售收入的21%提取，每m“提32元。就是这点低标准的提取，也未完全用于培育森林资源上。这种低投入的萎缩型政策，致使营林资金严重短缺，恢复森林资源的速度非常缓慢并严重滞后于木材生产。以黑龙江省为例，到1988年末，全省森工企业迹地更新欠帐达299万亩，现在，营林的投入又由于木材产量的调减而逐步减少，全省森工系统达到定产水平时，每年的收支缺口将达到5亿元。再如河北省，1979年计划下达的营林基本建设投资是9“万元，1984年只有430万元，到了1985年一分钱也没有了，全省153个国营林场的造林任务在计划上是个空白。这种集中大量“抽血”，而又等待国家少量‘输血”的政策，以及产业政策弱化，技术发展水平的目标偏低等等，造成了产业结构不合理，长线不长而无资源保证，短线不短而无技术后盾的情况，致使以森林资源为主要生产、生存对象的林业后劲严重不足，挽救困难。