2021-4-9 | 林业政策论文
作者：张玉波 李树春 郭平 单位：黑龙江省牡丹江林管局
一、必须从整休上调整林业总政策与具体政策相匹配
当前，国内外对发展林业的呼声很高，然而李我国林业“两危”却日益加剧，其症结何在?我们认为最根本的问题是在国家宏观经济管理的调控上，有许多具体经济政策与国家的总政策不配套，由于小政策不与大政策配套实施，大政策就很难发挥其应有效力。因此，我们巫待解决的是制定与大政策相配套的具体政策，用政策杠杆促进林业大发展。所以，我们认为首先是在主导思想上变“以利润为中心”的以牺牲森林资源为代价的低投入、高产出，低价格，高税利的总政策，为“以营林为基础”的以保护和培育扩大森林资源为重点的高投入、高价格、低税利的总政策，并制定与其相互适应、相互协调的配套政策。使各系统、各部门的政策服从并服务于中央的总政策要求，使各方面的子政策统一于总政策的有序运行之中。根据国家“八五”计划的要求，我们认为具体的配套政策如下:
第一，必须实行林价制度并制定与之相协调的配套政策。针对林业长期存在的价格扭曲、结构失衡、效益低下的问题，尽快全面实行林价制度，改变营林、采伐两张皮的核算体制，林价的收入全部由林业部门支配，建立林业专业银行，实行扩大森林资源专款专用，变价格双轨制为单轨制，这是关系到林业经济体制改革和“治危兴林”成败的关键，否则，林业的自主经营、自负盈亏、自我完善和自我发展的微观机制就难以形戍，治危兴林就没有保障，其它的配套政策，如税收、财政、金融等政策也难以实行。因此，国家在“八五”期间对林业的价格政策即使不能一步到位，也要尽快分步实施。第一步先由各林业企业实行模拟林价，建立企业内部银行，实行内部结算价格，第二步可先由各省(区)或各大林区实行林价;第三步最迟在“八五”期末也要在全国实行统一林价。
第二，必须抓紧研究制定与产业结构政策相配套的产业区域政策。目前出台的《产业政策要点》还是不完善的，•它在很大程度上没有考虑产业政策中不可缺少的一个重要间题，即产业区域政策。国家产业政策并不等于省、区产业政策，也不等于部门或行业的产业政策，二者之间的界定模糊，易出现两种倾向:一是国家宏观产业结构政策出现“长短错位”;二是可能引起新的地区产业结构趋同化，这种趋同必然以牺牲地区优势的发挥以及地区专业化分工效益为代价，尤其是在财政包干的地方，必然会被来自局部利益的实用主义打乱总体布署。因此，必须抓紧制定适合治危兴林要求的产业区域政策。这样，不仅有利于解决产业地域分工向题，也有利于处理好中央与地方之间的产业责任合理分工关系，更有利于国家产业政策的落实。所以，要把林业的发展政策向产业政策结合起来，把国家的产业政策与林业行业和省、区的产业政策结合起来，以避免产业政策短期化、封闭化、低效化和多元化。积极推行具有优化结构效益和区域经济效益的产业政策，产生新的地区分工格局重组。我们认为，应以全国产业政策为依据，紧密结合各林区不同的情况和特点，一对全国产业发展目标进行分解，使产业政策区域化，以形成全国产业政策体系。如:对林业的产业实行政策倾斜，确定投资重点，并在倾斜的方式和力度上增加刚性，并且尽快一步到位，变“输血”为“造血”。以充分发挥林区的比较优势，真正建立起符合本地资源和技术等条件的产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和出口贸易政策，并以此为主体相应建立其它配套政策，包括价格政策、劳动力就业流动政策、国民收入分配政策、教育政策、林区社会保险养老政策等等。进而增强林区经济的扩散度和辐射力，并带动关联产业协调发展，推进横向经济联合和企业集团化，为治危兴林目标的实现奠定坚实的产业基础。
第三，必须制定优惠的财政政策。根据总政策的要求和适应产业政策倾斜的需要，首先，要深化体制改革，尽快实行政企分开，把林业企业办社会、养社会的沉重负担由政府开文统管，以便为企业创造一个平等竞争的良好环境。其次，增加营林投入，实行“以工养林”，即用工业和其它项目的收入，补偿林业的全部利税，建议国家对采育企业实行收支差的财务体制，实行以省(区)为单位的行业包干管理。再次，要改革税制，取消不合理的税费，如停止征收营业税，杜绝重复税制，免征土地税、城市建设维护税、预算调节基金等。同时，要采取轻摇薄赋政策，实行差别税率，尽快制定适应当前治危兴林迫切需要的税目、税率，减少或兼并税费项目，改变当前不分档次，不分产业的统一税率的状况。随着林区产业结构的调整和以木材“三剩”为原料的综合利用产品深精加工规模的扩大，对凡以“三剩”为原料的综合利用产品应全部免税，不能仅限14种(国税〔1991〕100号文件)，特别是对有利于森林资源恢复的税种实行退税、延期纳税或免税。而且，更重要的是要尽快制定林业征税、收费的法律规定，对林业的税费使用和管理实行法制化管理，以避免和杜绝擅自开口子、立名目、乱收税(费)、乱罚款、乱摊派等间题的发生，特别是对林业的减税让利政策，尽快到位，防止“中梗阻”。为此，要做到:(l)明确政策界限和功能。减税让利是合理而又必须的政策投入，而不是单纯的减税让利于企业，如，关于提高企业留利率，过去是统收统支，基本上是财政全收全支。改革后，提高了企业留利率(虽然不尽合理)，但是企业上交财政的基数却不减，而且逐年增加，把企业多创造出来的财富视为财政的让利，这是用过时的标准来衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折旧率，过去和现在都是补偿不足，可现在却把提高的折旧费也视为让利，这种把折旧费列入“税利”进行财政分配的作法属于吃老本的短期行为，还比如，关于税前还贷，这是改变统收统支后搞活企业的变通措施，因为税前还贷中已包含企业的留利，不能简单地认为是财政对企业的让利。(2)针对林业待点，建立一套新的经济分析方法和核算手段，使林业行业与其它行业发展相适应并具有可比性。一是建立一套完整的林业经济效益评价体系，以部门可比为主线，以反映资金使用效率为原则，为分析产业投资环境，制定产业发展政策服务;二是建立产业扶持基金，由国家统泼，专项使用;三是制定一个能够合理规划用材林生产，正确地选择林种、树种，确定科学的经营措施和获得最佳效果的资金来源定量分析方法，使这一方法在经济分析上是科学合理的，在执行中是硬性强制的，并且具有制度化、法律化效力。