2021-4-9 | 林业政策论文
作者：肖泽忱 布仁仓 胡远满 单位：中国科学院沈阳应用生态研究所 中国科学院研究生院
林业政策是国家在一定历史时期内,为保护森林资源、发展林业生产而制订的行为规范和准则[1-2]。林业政策绩效则是特定林业政策实施以后,所产生的作用和结果,可以分为直接绩效和间接绩效[3],或正效益和负效益[4-5]。林业政策绩效评价是衡量其目标实现程度和社会效果,判断林业政策合理与否的关键工作,是林业政策评价的一项重要内容,对调整与优化林业政策有重要意义[1,3,6]。
1我国林业政策绩效评价研究述评
在我国,长期以来只重视林业政策目标、方向、设计、决策、制定以及林业政策与其他部门政策相互关系的研究。而对林业政策的绩效评价和如何通过绩效评价来优化林业政策的研究却很少[3]。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国林业建设取得了巨大成就[7]。许多专家和学者对我国林业建设发展过程中的一些政策做了分析和研究。随着我国林业的持续发展以及生态环境问题的持续升温,国家和社会对于林业综合效益的认识越来越深,许多专家和学者都论述了绩效评价的重要性和紧迫感,尤其是从1998年起,我国相继启动了六大林业重点工程,这些林业政策已陆续显现出效果,对于政策绩效的评价研究越来越多。
从不同的角度,采用多种方法,学者们阐述了林业政策绩效评价的定义、特点、方法和内容,并尝试构建了评价体系。如以经济政策绩效为出发点,提出了林业政策绩效的评价方法和内容[3];对林业重点工程投资的绩效评价、管理体系和方法进行了思考[8];对林业重点工程的绩效审计进行了探析[9];对我国林业支出项目评价体系的建立进行了探索[10-11];从林业财政支出的角度,尝试建立了林业财政支出绩效评价的基本思路、原则和指标体系[12-14];黄渝祥和刘俊(2005)专门就费用-效益分析评价方法作了介绍和研究[15];研究了国有林场改革的绩效评价体系[16];从系统论的角度,提出我国林业外资综合绩效评价指标体系,并运用层次分析法(AHP)对其进行了分析[17];进行了基于Agent的林产业绩效评价系统的模型研究[18];构建了相应的评价指标体系,对黄土高原400~500mm降水带内农林复合生态系统综合效益进行了评价和结构优化[19];分析了我国林区建设工程项目经济评价指标体系的应用现状,并针对其主要缺陷,对相关指标进行了修改和补充[20]。
针对不同的林业政策,学者们也做了相应的绩效评价和实证分析,尝试和探索了绩效评价内容、方法和体系的构建。如对我国南方集体林区主要林业制度安排进行了绩效分析[21];针对集体林权制度变迁和改革的绩效进行了初步评价[22-23];对“十五”期间宁夏自然保护区建设进行了绩效评估[24];对公益林补偿政策的绩效评价[25-26];对不同林地产权配置进行了绩效分析和比较[27];对当前西部开发实施中退耕还林、天然林资源保护、防沙治沙等重大林业政策的评价[28];对各省(市、区)的退耕还林进行了相应的绩效判断和评价[29-38]。
2林业政策绩效评价的特点
2.1时效性
林业政策的时效性是指任何一项林业政策总是在特定的时期内发挥作用,这就决定了不受时间维度约束的林业政策绩效是不存在的。林业政策绩效的时效性可分为3种情况:(1)超前绩效(相对于林业政策正式发布实施而言);(2)同步绩效;(3)滞后绩效[3]。
2.2关联性和复杂性
每一项林业政策都不可能孤立地发挥作用,各种林业政策要实现的是一个多元目标体系,在这些目标体系之间存在关联性[3]。林业政策效益有直接的、有间接的;有短期的、有长期的;有有形的、有无形的;有货币化的、有非货币化的[1]。在存在协同性的情况下,要综合分析这些效益,很难区分绩效中有多少是林业政策本身带来的,因此,绩效评价工作是复杂的,表现为间接绩效的存在[3]。有时候对于某项林业政策的绩效评价需要多种方法并用。
2.3针对性(独立性)
由于学术背景、关注点、研究地点和目的、理念等的不同,不同的学者对于政策绩效的评价可能从不同的角度和方法出发,希望得到绩效评价的某一项或多项特征,具有较强的针对性。一般而言,生态学家较注重生态效益方面的绩效,而经济部门更重视经济统计方面的成果等。因此,绩效评价具有独立性特征,评价指标应具有独立的内涵界定。
2.4层次性
根据林业政策绩效的特点对评价目标进行分解,使得林业政策绩效评价具有层次性。如某一项林业政策绩效往往可分为生态、社会和生态效益,形成一级指标,在生态、社会和生态效益之下又可再各自划分层次,形成二级指标,从而将其细化以利于操作和计算等。采用层次性评价可以增加评价工作的可操作性和准确性。
3林业政策绩效评价的原则、内容和方法
3.1原则
林业政策评价指标的选择和内容体系的确定,直接关系到绩效评价的质量。为了得到一个科学、准确的评价结果,在选择评价指标和构建评价体系时,应该遵循以下原则。
3.1.1目标一致性原则每一项林业政策的实施都有一定的目的,绩效评价的指标和体系必须能够反映出该项林业政策目标的实现程度。因此,评价指标的选择应从林业政策的绩效目标出发,以构建相应的评价体系。
3.1.2全面系统性和简明实用性相结合原则林业政策的影响非常复杂,所设计的评价指标必须涵盖所有的考评要点,全面而系统地反映林业政策的评价要求。这就要求对评价对象的全过程(即投入、运作、产出、结果)都进行考察,设立指标。但是无论是从操作技术或是人力物力上来看,都不可能对每一项指标都进行准确细致的评价。因此,绩效评价指标数量不是越多越好,指标体系必须简明实用。在完备性的基础上,选择最具代表性指标,尽量做到简单明了。
3.1.3可操作性原则在构建指标体系时,要考虑实现条件及可操作性,在合理成本的基础上,对某些指标进行取舍,对于那些难以获得甚至无法获得,或是数据精确度难以保证的指标,在考评体系中尽量少用或暂时不用,保证数据的可采集性[13,17]。评价指标和方法必须含义明确,具有可比性和较强的现实意义。
3.1.4发展性原则政策、市场、科技、社会等各方面因素都处在一个不断变化的环境中,使得林业政策的影响随着时间而有所变化,而且绩效评价工作本身就是一个不断发展完善的过程,这些都要求评价指标体系必须是可发展的,必须随着绩效评价工作水平的提高以及公众对政府政策信息的认知需求而不断更新[10]。