2021-4-9 | 林业政策论文
作者：刘金龙 孙程艳 庞闽志 单位：中国人民大学农业与农村发展学院 福建省三明市林业局
林业政策已经成为各国公共政策的重要组成部分（FAO，1994；Sepp,2006）。森林除具有木材和纤维、非木质林产品、森林食物、医药和其他人类生产和生活原材料的经济功能，还具有生物多样性保护、碳库、水土保持、荒漠化防治、湿地保护等多方面的生态作用，以及就业、安全、缓贫、精神和文化等方面的社会价值（张守攻等，2000）。林农、加工企业、公民团体、政府等不同的利益主体在对森林的价值认知和利益诉求上存在分歧（刘金龙，2006）。公共政策过程不仅是一个关系政策是否科学的认识过程,更是一个关系社会利益如何分配的政治过程（葛玮，2006）。如何有效地将政治学视角强调公共政策过程与公共行政管理视角强调政策的实质性内容以及应用有效结合起来是当下公共政策研究和实践的一个难题。本文旨在以制定“三明市采伐指标分配和管理规定”为目标，以行动干预为手段，探索多相关利益群体参与到政策制定过程中的方法与路径，并分析将参与式政策过程导入到林业政策实践的一些方法。
福建省三明市是中国南方重点集体林区，土地面积2.29万km2，森林覆盖率76.8％，活立木蓄积1.2亿m3，并于2003年率先全面启动集体林权制度改革。集体林权制度改革后，随着森林产权进一步明晰，森林经营主体呈现出多元化、分散化格局。以国营林场、国有采育场、乡村集体主导的林木采伐，在产权明晰到千家万户的广大林农后，渐渐成为社会化的需求，采伐指标分配一时成为社会及公众媒体关注的热点、焦点和难点。针对集体林权制度改革过程中采伐指标分配出现的新情况、新问题，福建省三明市林业局分别于2005年、2006年在调研的基础上提出林木采伐指标分配的初步意见，但难以得到不同相关利益者的认可，基层林业部门也感到难以操作。鉴于福建省三明市林业局一向勇于改革与探索，因此，我们选择三明市调整“采伐指标分配和管理规定”入手，在中国首次尝试使用公众参与的方式来制定林业政策。
1福建省三明市林木采伐指标分配和管理规定政策制定过程
林业政策过程包括政策问题分析、明确政策目标、制定政策手段、实施政策手段、进行监测和评估循环往复的过程（图1）。本研究的重点在于政策制定过程，我们在三明市的实践表明，政策制定过程可划分为政策过程培训班、组建工作组、相关利益者咨询和磋商、听证会和政策发布5个阶段。
1.1参与式林业政策过程
培训班采用参与式的方法组织了“三明市林木采伐管理规定与参与式林业政策过程培训班”。学员代表来自于三明市林业局、县林业局林政科、资源业务骨干。培训班的主要目的是：（1）初步分析现行的林木采伐管理制度以及试点的林木采伐管理制度；（2）学习参与式政策过程的理论、方法和工具，并实践如何运用这些方法和工具；（3）选择合适的工具和方法来开展参与式林木采伐制度评估。在培训班上，充分利用参与式成人学习方法学习了访谈法、愿景规划法、小组讨论法、排序分析法、组织机构文氏图法、SWOT分析法、角色扮演法、鱼缸辩论法。这次培训为开展参与式林业政策过程调查起到了宣传和发动的效果，为开展参与式林业政策过程建设了一支队伍。
1.2组建参与式林业政策过程组织机构
组织机构工作组由3个部分组成。第一是三明市林木采伐管理规定制定工作领导小组，这个小组是一个跨部门的临时联合机构，由市林业局、市政府办公室、市监察局、市人大和市政协等机构的人员组成，主要职责：是指导参与式林业政策过程；确保主要的相关利益者积极的介入到林业政策过程；监督和评估参与式林业政策过程；解决涉及跨部门的林业问题。第二是三明市林业局林木采伐管理规定制定小组，主要负责相关政策文件的整理、起草政策草案并根据相关利益者的意见进行修改、确保形成的政策文件符合国家和地方的相关规定。第三是参与式林业政策过程工作组，该工作组人员由国内外的参与式林业专家、外聘职业协调员、外聘林业政策专家、外聘社区专家和三明市林业局政策制定者等6人组成，他们的组合覆盖了广泛的技能组合，包括能够收集资源信息、资源管理、经济活动、社会性别、权属等方面的信息。这个工作组中有两位女性，她们分别是熟悉社区工作的林业工作者和有社区发展经验的社会科学工作者。
1.3相关利益者的咨询和磋商
这部分的主要内容包括：相关利益者的确定、与相关利益群体构建伙伴关系、推动跨部门合作、加强小农户等弱势群体的介入、促进公众参与和媒体的合作。与林木采伐相关的主要利益者是小规模林农、林业大户、国有林场和木材加工企业。采伐指标分配和管理规定制定的过程，也就是伙伴关系建立的过程。林业部门需要改变原有的一些工作方式，包括权利的分享、规则的设立、更加开放透明（Sidaway1998），在伙伴关系形成过程中逐步建立其决策规则的安排。三明市委、市政府、市人大、政协，特别是三明市纪委和监察局十分关注林木采伐管理规定文件的制定，这些部门之间相互协调，相互分享信息、资源和战略，形成合力。在集体林权改革后，广大小规模的林农对采伐指标分配意见比较大，他们在与林业大户和加工企业，更不用说国有森林经营单位在竞争采伐指标上完全处以劣势的地位。因此，工作组将各县参加“参与式林业政策过程培训”的人员一同加入到调研队伍中来，对小规模林农就采伐指标分配存在的问题、政策意愿等开展专题调研，确保政策过程的每一个环节均能反映出小规模林农的声音。在整个过程中，广播、电视、报纸等媒体均参与到这个过程中，在事前和事后对林木采伐管理政策的制定过程进行了广泛的报道。相关利益者磋商和咨询采用了下列工具：（1）半结构访谈、小组座谈等访谈类工具；（2）SWOT和问题树等分析类工具；（3）简单排序和矩阵排序等排序及分类工具；（4）展示板、壁画/墙报、张贴画等展示类工具；（5）大事记、资源分布图、文氏图等图示类工具；（6）小型研讨会，采用头脑风暴法等；（7）小组辩论和大会辩论等辩论工具。
1.4听证会
听证会能够成为林木采伐指标分配政策制定的重要一环，得益于三明市林业局推动公众民主决策，着力解决林改热点、难点问题，扩大社会影响和加强林业政策宣传的决心和信心。听证会主要内容就是根据上述调研，由三明市林业局和三明市监察局联合起草的《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》，具体包括适用范围、遵循原则、时间安排、分配方法、预留指标、指标调剂、指标结转、监督管理8个部分。通过电视台、报纸、互联网公开发布举行听证会通告，考虑到听证对象主要面向基层林农，工作组通过基层林业站，在赶墟场所张贴听证会通告，做到了“广而告之”，让有采伐指标分配诉求的广大林农可以通过听证会这个平台，根据自身利益畅所欲言地表达愿望。代表由报名和推荐的方式产生，其中报名代表占62%。听证会邀请了福建省林业厅、三明市政府和相关部门、省外大学、科研单位、新闻媒体的代表参与观摩。确保听证会会前、会中、会后不同环节，均能公开、透明，不走过场。