2021-4-9 | 林业政策论文
作者：胡运宏 贺俊杰 单位：南京林业大学 浙江理工大学马克思主义学院
林业是生态建设的主体，是重要的公益事业，又是重要的基础产业，肩负着优化生态和促进发展的双重使命，在国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的作用。1949年以来，党和政府先后出台了一系列政策，有力地推动了我国林业的发展。回顾我国林业政策的演变历程，阐述其变化的原因，分析其利弊得失，可为现代生态林业建设提供有益的鉴戒。历史上我国是一个多林的国家，经过长期战乱、火灾、过度垦伐后，森林资源日趋减少，导致中华人民共和国成立之初林业基础非常薄弱。建国后，党和政府出台了一系列政策措施，旨在推动林业的建设和发展。回顾历史，新中国林业发展大致可以分为3个阶段:1949—1978年为第一阶段，1979—1997年为第二阶段，1998年至今为第三个阶段。
一、林业建设的起步与徘徊阶段
建国初期至十一届三中全会，是我国林业发展的第一阶段。这一阶段党和政府针对林业建设方针、森林权属界定、保护森林资源、防止森林火灾、禁止乱垦滥伐等问题先后出台了一系列政策，这一阶段又可分为建设起步和徘徊停滞两个时期。
(1)建设起步时期(1949—1958)。1949年中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年党和政府提出了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的建设总方针。1964年为进一步完善这一方针，提出要“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”。林业建设总方针的提出与完善，对保护发展、开发利用森林资源发挥了重要的指导作用。建国前，我国山林权绝大多数为私有，山林可以自由买卖。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》，对山林权属问题做出了界定，确立了国有林和农民个体所有林。1949年中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年第一次全国林业业务会议决定“护林者奖，毁林者罚”，各地政府积极组织群众成立护林组织，订立护林公约，保护森林，禁止乱砍滥伐。同年，政务院还颁布了《关于全国林业工作的指示》，指出林业工作的方针和任务是以普遍护林为主，严格禁止一切破坏森林的行为，在风沙水旱灾害严重地区发动群众有计划地造林。1958年4月，中共中央、国务院发出了《关于在全国大规模造林的指示》，同月，中共中央、国务院发出了《关于加强护林防火工作的紧急指示》等。林业建设总方针的确立与完善、森林权属界定、保护森林资源政策的出台与实施，有助于保护森林资源，推动了我国林业的发展。据相关统计资料，1949年前后，全国森林覆盖率仅为8.6%。1950─1962年主要林区的森林资源调查显示，全国森林覆盖率为11.81%［1］。森林覆盖率有了较快的增长。
(2)徘徊停滞时期(1958—1978)。这一时期，党和政府为推动林业的健康发展，曾出台过一些正确的政策，如1958年9月，中共中央下发了《关于采集植物种子绿化沙漠的指示》;1961年6月，中共中央作出《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》;1963年5月，国务院颁布了《森林保护条例》(这是建国以后制定的第一个有关森林保护工作的最全面的法规);1967年9月，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组联合下发了《关于加强山林保护管理，制止破坏山林、树木的通知》等。这些政策措施，都有利于森林资源的保护和合理开发。但就总体而言，这一阶段我国林业建设历经曲折。全国范围内出现了毁林种粮的现象，森林资源遭到了严重的破坏，水土流失严重，生态环境问题迅速凸显。1973─1976年，我国开展了第一次全国森林资源清查工作，结果显示，当时森林面积约121.9万km2，森林覆盖率为12.7%。1977—1981年第二次全国森林资源清查，我国森林面积为115.3万km2，森林覆盖率降至12.0%［1］，指标较第一次清查时有所下降。
十一届三中全会前，党和政府为推动林业发展出台了一系列政策，就政策的实施效果来看，情况并不理想，林业建设一度停滞，甚至倒退。这与以下几点因素密切相关:一，林业建设缺乏有利的社会环境。1958—1978年间，我国先后经历了“大跃进”、人民公社化运动、三年自然灾害和“文化大革命”。党和政府在思想和认识方面出现了偏差，左倾思想盛行。在急于求成思想指引下，全国人民“向自然界开战”、“以粮为纲”，全国范围内出现了大规模的毁林种粮现象，这一时期森林资源的利用和开发，严重背离了林业可持续发展的要求。尽管20世纪60年代，党和政府采取了一些补救措施，如制止乱砍滥伐、恢复林业经济正常秩序等，但“文革”爆发后，“以粮为纲”的政策再度推行，林业建设依然艰难。二，以木材生产为中心的林业经营实践。受传统林业经营思想的影响，在林业经营实践中，“不管是森工企业，还是营林部门，特别是森工企业，实际上执行了一条以原木生产为中心的经营方针”［2］。森林仅被作为一种经济资源，林业建设的首要任务被定位为生产木材。随着国民经济的恢复、发展，社会各条战线对木材等林产品的需求不断加大，木材年产量逐年增长，从1949年的567.0万m3，到1980年的3507.8万m3［3］，增长了6倍多。超指标采伐、超期采伐，甚至乱砍滥伐，给林业发展带来了严重危害。三，取之于林多，用之于林少，森林保护不到位。由于对森林保护和营造的重要性认识不足，林业建设的正确思想、方针、政策没能得到有效落实，如林业建设“以营林为基础”，没能得到有效的贯彻。重砍伐，轻营造，“年年植树不见树，岁岁造林难成林”。据相关资料显示，从建国至十一届三中全会前，我国每年平均造林315万hm2，累计造林超过9000万hm2，但成林面积却只有2800万hm2，保存率不到1/3［4］。
二、加强森林保护、强调可持续发展阶段
从20世纪70年代末到90年代后期，即从改革开放之初到20世纪末期，是林业发展的第二阶段。大力植树造林、加强森林保护、强调可持续发展，成为这一时期党和政府林业政策措施的重点。这一阶段又可分为3个时期。
(1)恢复发展时期(1978—1983)。十一届三中全会以后，伴随着党和国家工作重点转移，林业建设步入正常轨道。党和政府就植树造林问题，相继出台了一些政策，如《全国人大常委会关于植树节的决议》(1979)、《关于大力开展植树造林绿化祖国的通知》(1979)、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》(1979)、《中共中央国务院关于大力开展植树造林的指示》(1980)、《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》(1981)等。由于历史欠账太多，以上政策的出台、实施，没能遏制住我国生态失衡的局面。1981年七八月，我国四川、陕西等省先后发生了历史上罕见的特大洪水灾害。长江、黄河上游连降暴雨，造成洪水爆发、山体崩塌，给人民群众生命财产和国家经济建设造成巨大损失。专家学者以大量的数据和事实论证了森林植被遭到破坏、生态失去平衡是造成这次洪灾的主要原因。严峻的生态形势，使党和政府对森林生态效益的重要性的认识不断提升。邓小平对当时国务院副总理万里说:“最近发生的洪灾涉及到林业问题，涉及到森林的过量砍伐。看来宁可进口一点木材，也要少砍一点树。”［5］同时，他还建议全国人大通过议案，规定凡是有劳动能力的中华人民共和国公民每人每年都要种3至5棵树，包栽包活，多者受奖，无故不履行此项义务者受罚。这一建议得到了党和国家其他领导人的认同。1981年12月13日，第五届全国人大第四次会议审议并通过了《关于开展全民义务植树的决议》，从此，植树造林成为我国公民应尽的义务。在党和政府的领导下，全国人民掀起植树造林运动高潮，展开了一场规模浩大的生态建设运动。为了改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失，减缓日益加速的荒漠化进程，党和政府决定在西北、华北北部、东北西部绵延4480km的风沙线上，实施“三北”防护林体系建设工程。1986年后又陆续开展了绿化太行山、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、黄河中游防护林等生态工程。全民义务植树和大型生态工程的上马，体现出党和国家对生态建设的重视程度日益加强。