林业项目差别补助制度构思

作者：李月梅 彭卫红 单位：北京林业大学经济管理学院

一国林业发展对生态建设和国民经济发展的重大意义毋容置疑。而林业项目的弱质性和巨大的外部正效应决定了林业建设和发展与政府和公共财政有着密不可分的联系。从林业性质与定位、当代中国林业所处的历史阶段及国外经验来看,对林业加大扶持、增加投入、促进发展是一个必须高度重视的重大战略问题。但是林业项目基础条件千差万别,经济林和生态林项目定位不同,国家必须对相关项目实施差别投入制度。本文正是基于上述观点,进行了林业项目财政投入差别制度的设计研究。

一、林业项目差别财政扶持制度设计的必要性

近些年来,随着公共财政制度的逐步建立,我国政府在生态环境改善与建设等方面已经做出了很大的努力,但是政府对林业投入尚存在很多问题。目前,林业投入不足已经成为我国林业综合生产能力进一步提高的最大障碍。而随着林业事业的进一步发展,林业生态建设的资金需求会进一步加大,也使得建设任务与可供资金的矛盾进一步加剧。因此,有必要建立林业可持续发展的长效投入机制,解决政府林业投入与林业实际需求不足的矛盾。但由于不同的林业项目其基础条件差别很大,根据林业项目的不同效益进行林业财政投入差别制度设计是建立林业可持续发展长效投入机制的重要选择之一。设计财政投入差别制度的基本原理就是依据工程和项目的不同条件和贡献,在财政补贴和扶持上区别对待,力求公正和公平。林业财政投入差别制度设计主要是针对目前我国林业财政领域存在的问题而设计的,该制度的设计希望能解决以下问题:

(一)林业项目的评价问题

对林业项目的客观评价是建立林业补偿制度的前提和基础。林业项目的性质各异,如商品林和生态林的区别,而且林业是多效益行业,其对社会的贡献更多地体现在社会和生态效益上,即无论是生态林还是商品林,都能同时带来生态效益、社会效益和经济效益,只是三者的程度不同而已。我国现行林业财政政策没有将森林资源、生态环境很好地纳入会计核算体系。然而从原理上来说财政投入补偿的应该是生态效益和社会效益。如果单纯地认为生态林就应该大力扶持,商品林就应该自身努力发展,或者不考虑各项目的基础条件差异,制度就未免偏颇。本研究的目的是在建立一套林业项目的评价体系,能够对不同性质和条件的林业项目进行客观的定性和定量评价的基础上,依据林业项目的生态效益和社会效益进行财政投入和补偿,实行林业项目差别财政扶持制度,以求尽量做到公正和公平。

(二)目前财政倾斜的公平问题

我国政府出台的大部分优惠扶持政策只是针对国有林区和林场等国有林业经营者,没有覆盖到集体、个体林业经营者。这实际上形成了一个不公平竞争的林业发展环境。也就是说我国各级财政更多的时候考虑的是林业经营主体的性质,而没有考虑项目贡献问题。这和我国多年实行计划经济有关,我们希望通过该制度的设计,能使各级政府在实施林业财政政策时能够淡化补贴对象的性质,而更多关注林业项目对生态、社会的贡献度,以实现对不同性质的林业经营者的公平对待。

(三)为制定林业财政投入标准提供依据

我国很多专家和学者,以及各级政府都讨论和研究过林业差别补贴问题,如森林生态税收制度研究的就比较多,但是现有的研究主要是理论上的,操作层面的东西仍然欠缺。因此我国各级政府林业财政投入始终没有合理的标准。本制度的设计希望能够为各级政府在选择财政林业投入决策时,提供制定标准方面的依据。总之,本研究希望能够解决目前林业财政投入领域的盲目和不公平问题,使得林业财政投入更加科学合理,进而调动社会各界林业投入的积极性,以加大林业总投入,尽快发展林业,改善生态环境。

二、林业项目财政投入差别制度设计的原则

本制度设计的重点是在对林业项目的经济效益、社会效益和生态效益进行客观评价的基础上,各级政府可以根据其辖区内林业项目的评价结论实施差别扶持财政制度。差别扶持财政制度设计要遵循以下几个原则:

(一)科学性原则

在研究过程中,无论是指标体系的确立,还是评价模型和补贴制度的设计都必须遵循科学性原则。指标体系要充分体现可持续发展思想,能够科学地反映林业项目可持续运营的特征及其功能状态。即指标体系一定能够反映项目的部分和综合性情况、各子系统的功能状态和发展能力、系统主要部分的功能状态和发展能力,以及系统行为在哪些方面的发展能力最差或最好及其相关关系等。

(二)多目标性原则

林业项目的运营是多目标的,既要体现经济目标,又要重视生态和社会目标,只是根据工程和项目的性质和特点目标侧重点不同。因此无论是对商品林项目还是生态林项目,无论是对国有林业项目还是民营林业项目,对其展开评价和指标选择都不能只考虑单一目标,而要在主导利用的基础上,兼顾其它目标,尤其是不能只重视经济目标,而轻视生态和社会目标。

(三)分类性原则

在市场经济条件下,林业项目从不同的角度,具有不同的性质。如国有和民营的区别、商品林和公益林项目的区别等。商品林以经济效益为经营目标,而公益林项目运营的目的主要在于项目的生态和社会效益。二者侧重点不同,我们在评价其效益时必须着重考虑二者的功能定位,在指标体系设计和评价模型选择方面有所区别,以求评价更有针对性。

(四)动态性原则

林业项目所处的外部环境是不断变化的,国家政策、市场需求、科技进步必将从各个方面对林业产业的发展环境产生影响,因此相关效益评价必须坚持动态性原则,从动态发展的角度来分析研究问题。定期评价和政策调整是解决内外部环境动态性的基本思路。林业项目本身随着外部环境的变化在不断地发展变化,其经济效益、生态效益和社会效益也在不断地发生着变化,如果其效益情况发生了变化,而补偿和扶持制度不变,就很难做到公平和合理。因此在制度设计时必须遵循动态性原则,定期进行评估,并及时做出制度和政策调整。

(五)协调性原则

林业项目的效益评价及制度设计必须注重经济效益、社会效益和生态效益三者之间的协调问题,同时还要兼顾当前利益和长远利益、整体利益和局部利益的协调。同时还要立足于区域现实,根据项目自身发展需要和功能定位来确定应该采取的政策,以发挥政府补贴的最大效益。

(六)差别性原则

不同的林业项目在规模、建设的基本自然条件、功能定位、政府财政实力等方面都会存在较大差异。因此在进行相关制度设计时必须兼顾这些条件,即在制度设计时一方面要根据评价结果确定基本补贴和扶持力度,同时还要再结合具体的背景条件设计不同的制度。即不同层面、不同区域的制度不能完全一样,要共性和个性并存。