中外合作林业项目的特征与思考

作者：张开福 杨定文 单位：湖南省林业调查规划设计 古丈县林业局

随着我国林业体制改革的深入和对外交流与合作的日益增加,国际资本参与我国的林业发展项目快速增长,并以其新颖的特点和管理理念影响着我国传统的林业经营模式,对我国林业的建设和发展起到重要的促进作用。

1湖南中外合作林业项目概况

长期以来,由于受计划经济的影响,湖南省林业建设投资主体全部由国家承担,这在一定时期内促进了湖南林业的发展。近年来,随着林业经济体制改革的深入,湖南省林业生产形式和格局发生了较大变革,投资主体呈现多元化发展趋势,虽然仍以国家投资为主,但社会办林业、非公有制林业和国际资本参与林业发展的项目快速增长,如世界银行贷款造林项目和中德合作造林项目等。

1.1世界银行贷款造林项目

世界银行贷款造林项目是湖南省最早的中外合作造林项目之一。自1990年起,湖南省“世行贷款国家造林项目”“森林资源发展保护项目”“贫困地区林业发展项目”“林业持续发展项目”相继启动,项目遍及全省14个市(州)84个县(市区)。到2003年7月,全省累计完成项目总投资7.14亿元,其中世行贷款4.01亿元,湖南省配套资金3.13亿元;完成人工造林23.47万hm2。

1.2中德合作造林项目

中国与德国(以下简称中德)合作洞庭湖生态造林项目(第1期)是湖南省利用外资发展林业的一重大项目。项目区位于长江中游的环洞庭湖地区,在岳阳市的岳阳、临湘、华容,益阳市的南县,常德市的安乡、澧县、津市等8县(市区),于1998年启动实施。计划总投资1700万马克(按当时汇率折合人民币10149万元),其中德方援款1139万马克,我国配套资金3349万元人民币;造林总规模3.6万hm2。截至2003年7月,项目造林规模和投资规模已基本按项目计划完成,效果显著。中德合作小农户造林项目(第2期)已于2003年7月由中国财政部和德国KFW银行各自代表政府在柏林签订了项目协议。项目造林规模为3.1万hm2,总投资1500万欧元(折合人民币12750万元),其中,德国政府援款750万欧元(折合人民币6375万元),我国配套资金6375万元人民币。2003—2011年在湖南省张家界市的永定区、慈利县和湘西土家族苗族自治州的古丈县、龙山县实施。

2中外合作林业项目的特点

中外合作林业项目以其全新的经营管理理念和管理模式,打破了湖南传统的林业生产经营模式,给湖南林业生产建设注入了强大的活力,为湖南林业建设提供了良好的示范和借鉴作用。与我国传统林业相比,中外合作林业项目具有以下特点。

2.1发展目标的多样性

发展目标是项目实施的宗旨。运用生态学原理和系统工程方法,把发展林业与农林科技、农村经济和区域生态经济相结合,不断提高林木生长量和林地生产力,改善环境,提高群众生产管理技能和生活水平,促进社会经济的全面进步和发展,是项目建设必须考虑的首要问题。一般来说,外资合作项目的发展目标都不是单一的,而是综合性和多元性的,发展目标各有侧重,平衡发展。过去我国传统的林业经营,追求单一的发展目标,采用全垦整地,造成水土流失,而大面积营造纯林,则易导致森林病虫害等自然灾害频繁发生,生物多样性下降,生态环境没有得到有效改善和治理。从湖南中外合作造林项目的实施可以看出,对发展目标的多样性进行综合平衡和协调发展,林业的三大效益(即经济效益、生态效益、社会效益)从项目区的选择、整地方式、树种配置、管理措施等方面得到了充分体现。首先,对项目区的选择有着严格的要求。以经济效益为主要发展目标的商品林造林项目,一般选择在交通方便、立地条件好的地类,有利于资源优化组合和管理,以达到经济效益最大化;以生态效益为主要发展目标的生态造林项目,则选择在生态脆弱、自然灾害频繁、水土流失较严重的地区,以改善生态为主,并根据项目区立地条件和经营目的,制定相应的技术和经营管理措施来加以确保。如世界银行贷款造林项目,其主要目标是发展经济,通过造林地和速生树种的选择,采取集约经营,加速森林资源培育和保护,提高林木生长量和林地生产力,缓解木材供求矛盾和林产品结构性供求矛盾;同时,项目对环境保护和发展也提出了明确要求,按照有关环保规程进行施工。生态造林项目如中德合作造林项目,侧重点是环境发展目标,通过整地方式的改变(即严禁炼山和全垦整地,采用穴垦整地,保留植被带),合理配置树种,营造混交林等,调整林种、树种结构,提高森林的整体防护效益,实现项目区生态逐步治理和改善,以及生物多样性保护和发展,同时也兼顾经济效益。通过项目的实施,群众的投劳,可以增加项目区群众的劳动收入,提高群众的生活水平,体现了项目的经济发展目标。而社会发展目标是中外合作造林项目共同关心的一项极其重要的发展目标,从某种意义上讲更为重要,通过项目的实施,群众的广泛参与和民主化管理,不断提高项目区群众的市场意识、民主意识和法制意识,提高农民自主经营和自我发展能力,从而促进项目区社会经济的全面进步和发展。

2.2参与式

参与式管理是中外合作造林项目的显著特点。群众是项目的直接实施者,如何调动群众的积极性,是项目建设成败的关键。只有群众的积极参与,项目的实施宗旨、理念和技术措施才能被群众理解、接受和贯彻落实。过去,我国一些项目,群众都是被动参与,对项目不理解,同时,其利益也没有得到很好地体现,必然导致项目实施难度大,管理措施不到位,技术措施跟不上,预期目的难以达到。因此,加强对项目区群众有关项目知识和技能培训显得尤为重要,可以使群众逐步更新转变观念,提高参与意识;在实施过程中不断增强和发挥群众在项目建设中的主观能动作用。湖南中德合作造林项目充分尊重群众的民主参与和管理,群众在规划、树种选择中赋予了充分而广泛的参与和决策权,在经营管理和受益方面也享有充分的权利。如中德合作造林项目是实行开放式的造林管理模型,根据项目区气候、土壤等立地条件确定造林树种,群众可以根据意愿从中自主选择。从而使项目的科学性和可操作性有较大地提高,民主意识得到充分调动和发挥,增强了群众的市场风险意识,自主经营和自我发展能力有了显著提高。

2.3报账制

报账制是中外合作造林项目的又一个重要特点,是项目实施和管理的重要手段。报账制是按照工程项目建设程序,由项目建设方进行施工,而施工有关费用支出全部先由建设方筹措垫付,经湖南省和德国方项目监测咨询专家及工程技术人员验收核实,质量合格,才能纳入报账付款。这样可强化资金管理,规范资金运作,实现资金管理与工程质量管理同步,并形成一种相互监督、相互制约的机制,共同服务于项目建设。这就要求在项目中根据工程计划和资金计划,以及验收的造林合格面积合理支出资金;按照项目执行协议及时支出资金,并在时间和资金使用上做到有效衔接,尽量减少资金闲置,发挥资金最大使用效益;要强化风险意识,在苗木购置、劳务支出上严格按照有关规定执行,避免盲目、无效支出和重复投入;认真组织报账,减少资金占用成本。同时,接受同级财政部门和审计部门的跟踪调查和审计,确保项目资金专款专用和项目的顺利完成。