规范林业项目资金的监管

作者：陈以贵

“十五”以来,各级政府大幅度提高林业专项投资,给新时期林业生态建设提供了极好的机会。霍山县林业项目资金包括国债长江(淮河)防护林、国债采种基地、退耕还林、国家农业综合开发林业生态示范项目、农村小型公益设施建设资金、国有林场扶贫资金、国家和省级森林生态效益补偿(补助)资金、省级森林生态网络体系建设资金、林业治沙贷款资金及贴息,还有省级森林植被恢复费及育林基金返还等。管好用好这些林业项目资金,最大程度地发挥项目资金的使用效益,是各级林业主管部门的主要责任和义务,意义重大。本人从事财会工作多年,深感林业项目资金财务管理和会计核算亟待统一规范。

一、财务管理会计核算现状

1.会计核算制度和处理方法不统一

林业项目资金会计核算包括财政部门、林业主管部门、项目建设法人和基层生产单位的多级核算体系。目前财政部门会计核算较为统一,但未明确用款企业、用款单位专款核算的会计科目、方法等具体核算办法,造成基层单位账务处理上的不一致。林业主管部门会计核算分为两种,一种是仅仅作为转拨项目资金的主管单位,一种是作为直接的项目建设法人。在作为主管部门时通过会计结算中心按照行政单位会计制度核算,对拨入专款的会计科目一般记“拨入经费-专项资金”,有的记“事业收入”,有的记”其他收入”,有的记“预算外收入”,还有的在“暂存款”列收列支,对部分重点项目资金(如退耕还林、森林生态效益补偿资金)在财政主管部门同意的情况下设立专户管理资金,设置专账核算,执行建设单位会计制度;贷款项目执行专门的会计制度。在作为项目建设法人时在林业局设立专户专账,按照建设单位会计制度核算。林场和林业企业等基层生产建设单位对财政拨入的专款账务处理更不统一,同一性质的专款,有的贷记“资本公积”,有的贷记“补贴收入”,有的贷记“其他应付款”,还有的记入“其他应交款”等,账务处理不仅杂乱,没有全面反映出专款的来龙去脉和使用过程,而且同一项资金也因为核算单位不同或者资金来源不同而执行不同的会计核算制度。

2.资金支付报账渠道不统一

项目资金财务管理制度不一,造成资金支付报账渠道和会计档案管理方式不同。如农业综合开发项目实行完全的县级财政报账制,资金支付、财务会计单据和会计档案在财政部门的农业综合开发办公室。退耕还林项目资金则实行多块多头管理:种苗和造林补助费通过财政转到林业局安排采购或补助支出;粮食资金通过农业开发银行渠道封闭运行,前期采购粮食发放,折合成现金补助造林单位和农户,向林业局和财政局报账,而现金补助通过县财政农业财务股报账管理;退耕还林项目有关费用又由县林业局承担,在育林基金中筹集和核算。完全的财政报账制管理模式下财务单据和会计档案在财政部门管理,涉及政府采购的专项资金支付时财务单据又集中在政府采购中心核算保管,人为地割裂了林业主管部门和项目建设法人的财务统一管理和会计档案的完整,特别是企业核算的规定,更造成了林业主管部门和项目建设法人对项目资金难以统一管理和监督,影响了项目资金使用效益的充分发挥。如笔者2004年随同省厅重点项目资金稽查组在某县稽核时,该县局财务部门竟然不知道专项资金的使用去向,且无财务会计档案,难以满足上级对重点项目资金频繁检查的要求。

3.项目资金使用范围、补助和费用开支标准不统一

一是林业项目建设缺少统一的基建定额标准,即使有标准,不同的项目对同一营造林措施投资标准相差也较大。二是项目资金补助性质过浓,缺口大,地方财政配套资金负担过重,而经济发展又需要地方争取项目,因此,财政承诺担保与林业局反担保现象普遍存在。三是项目资金兑付方式和开支范围限制较多,有关费用无法列支。如国有林场等生产单位营造林人员和护林人员工资理应列入项目建设费用正常的开支范围,但财政却要求单独通过项目建设发票结算,增加了林场营业税负担,也直接影响了林场应付工资核算准确性、统一性和成本费用的正确结转分配。四是项目管理类费用开支标准不一。如项目建设中必然发生的很多费用没有安排,即使有安排,也基本从地方配套资金中解决,且允许列支的标准不一。2002年以来,全县退耕还林项目发生的项目科技推广和项目管理类费用约100万元,只能从预算外资金中核销或临时借款垫付,长期下去,林业项目建设将难以为续。

二、进一步统一规范项目财务管理和会计核算

1.统一会计核算制度。统一规定项目资金会计核算制度,规定有关会计科目核算内容,建议上级财政部门或业务主管部门在下达专款文件中,不仅规定财政部门会计处理方法,也应具体指明每笔专款在用款单位的用途,给财会人员必要的账务处理提示,加强对财会人员业务培训,从而促进企业单位加强专款管理,规范专款核算。

2.制定营造林项目工程预算定额。按照营造林项目生产措施分步骤、分类别制定工程预算定额,据此作为项目投资标准,项目概预算按照统一的定额编制,降低并明确各级地方配套资金的实际份额,明确生产建设单位自筹资金份额,防止项目建设资金缺位。

3.实行项目法人独立核算。建立项目建设法人制度,实行法人独立的报账核算体系,保持生产和建设单位财务管理统一和会计档案的完整。对退耕还林钱粮补助和森林生态效益补偿资金农户补助资金仍然保留直接打卡支付的做法。

4.统一项目资金支付补助对象、开支范围和开支标准。特别是项目科技推广等科技支撑费用要有真正的开支渠道和统一的开支标准,减轻县级林业主管部门的财务压力;允许国有林场营造林生产人员、护林人员工资从有关项目资金中直接支付。