环境经济策略理论研究与实施

作者：李晓亮 牛海鹏 张平淡 单位：环境保护部环境规划院 中国人民大学商学院 北京师范大学经济与工商管理学院

环境经济政策已逐步成为我国环境管理的一项基本制度，而对我国环境问题产生原因理论上更深入的认识以及我国新时期、新阶段面临的国内国外新问题，一方面越发凸显了作为连接环境政策与经济政策、全面协调发展与保护关系的切入点的环境经济政策的重要作用，另一方面也给环境经济政策的研究制定提出了新任务、新要求。

中国环境经济政策理论研究与实践

“直接管制”类环境政策的管理实践困境催生环境经济政策由社会经济活动的纯经济性和行为的无约束性所导致的外部不经济性，是环境问题形成的理论根源。同时，由于自然环境具有典型公共物品的性质，因此“直接控制制度”从一开始就成为环境管理的主要方法。我国目前已形成的以“三同时”等8项制度为框架的环境管理制度和政策体系，就大部分属于行政管理手段（表1）。

我国长期主要依赖行政手段控制环境污染，实践证明，采取行政命令手段在短期内可能能够获得较大的环境效益，但也逐步意识到，直接控制制度的社会成本过高，在有些领域的作用十分有限，甚至可能阻碍经济的发展。因此，政策制定者开始重点研究和运用成本更低、更有效、不阻碍甚至能够刺激经济发展的经济激励制度——环境经济政策。对环境问题成因更深入的理论认识，使环境经济政策的研究和实践越发受到重视除去极少的纯粹由自然效应和自然灾害所导致的环境污染事件外，绝大部分环境污染都是由于人类的各种行为所造成的，而人类行为归根结底可以分为两类，即生产行为和消费行为，为此，七次环保大会明确指出“环境问题本质上是发展方式、经济结构和消费模式问题”，具体来讲，粗放的经济发展方式导致我国单位产出的资源能效消耗远高于先进国家，重投资贸易轻消费的不合理的经济结构使我国污染形势复杂、污染事故多发、污染留在国内、产品出口国外现象严重，无节制、不公平的消费模式极大地加速了资源和环境的耗竭速度，因而，新时期环境政策的制定应围绕“优化生产方式、引导消费模式”这一核心要求展开，而能够基于生产、流通、消费、再生产全流程制定相关措施，统筹兼顾投资、出口、消费三方面的发展与保护的环境经济政策就受到了更多的重视和应用。

新时期、新阶段的新问题及外部新挑战对环境经济政策提出新任务、新要求

一是我国现有的资源环境压力巨大，由于资源匮乏、环境脆弱、人口众多、经济增长方式粗放、环境监管滞后等历史和现实原因，导致我国当前所面临的资源环境问题比任何国家都要突出；

二是发展的新阶段可能带来新的资源环境问题，我国人均国内生产总值已接近5000美元，进入中等偏上收入国家行列，前一时期快速发展中积聚的各种矛盾可能集中爆发，加之该阶段我国发展将面临后工业化等一系列新特征，使得我国可能面临新的资源环境问题；

三是国际形势的变化对我国解决资源环境问题提出了新挑战，当下发达国家可能集体遭遇“失去的十年”，房地产泡沫破灭、资产价格下跌、失业率高企、消费低迷等现象同时出现，在金融领域去杠杆化并重启国内制造业，国际经济形势发生重大变化，同时，以我国限制9种原材料出口案败诉为标志的资源环境领域的贸易争端有进一步加大的趋势，极大地压缩了我国一直以来倚重的通过贸易限制保护资源、倒逼环保升级的政策空间，国际贸易形势发生重大变化。

环境经济政策研究应用仍存诸多问题

一是对环保的促进作用还有限，“十一五”时期，以污水处理收费政策、脱硫电价补贴等为代表的环境经济政策对促进化学需氧量和二氧化硫减排起到了重大作用，但是除对大规模污染源（如火电厂和污水处理厂）外，将环境成本内部化的工作整体进展缓慢，市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的作用没有得到充分发挥，企业节能减排的内生性动力仍然不足；

二是以环境保护优化经济发展的环境经济政策种类少、作用小，绿色贸易、绿色金融、绿色信贷等能够有效促进先进生产力跨越式发展的环境经济政策受重视不够、研究不深、实践不广，目前上述政策的应用基本仅停留在通过限制落后来倒逼污染治理和环保升级上，而对能够通过环保优化发展的鼓励先导类的贸易、信贷和金融的环境经济政策研究和应用的还非常少；

三是对环境经济政策政策效益的评估尚待深入，区别于传统的直接管制类政策，环境经济政策的作用对象界限不清晰、作用机理复杂、政策协同运用多，导致其政策效益较难评估，具体体现在，首先，缺乏对部分环境经济政策环境效益的评估，比如绿色信贷政策，对其效果的评述仅局限于“4万余条环境违法信息、7000余条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统”。其次，缺乏对大部分环境经济政策经济效益的评估，各项环境经济政策减少了多少污染、减少了多少资源消耗等资源环境效益，相对来说较好估算，但是，其具体减轻了多少环境代价、取得了多少的经济效益、相对备选的直接管制类政策的成本效益究竟如何，研究较少。

再次，对环境经济政策效益的定量化评估，整体上进展缓慢。新时期环境经济政策的体系在认清国情、妥处世情的基础上，七次环保大会制定了“在发展中保护、在保护中发展”的总基调，提出了“积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环保新道路”的总要求，指导“十二五”时期环保工作的开展。七次环保大会为新时期、新形势下的环保工作提出了更高的要求，同时也为连接环境政策与经济政策、全面协调发展与保护关系的环境经济政策的研究制定，赋予了新任务、提供了新机遇,具体来讲，从宏观、中观和微观三个层面提出了明确的任务和要求。

一是要从宏观层面研究制定覆盖再生产全过程的环境经济政策。针对经济活动的“生产、流通、分配、消费”等环节均存在环境污染的现象，应有针对性地设计研究相关政策手段从而建立覆盖整个经济活动的环境经济政策体系。影响企业生产环节的环境经济政策主要有绿色信贷、绿色保险、环境财政、环境税/费政策，其中，来自金融机构的资金是企业生产活动得以维持的根本，因而绿色金融政策会直接影响企业的生存；环境税/费政策一方面通过惩罚性手段使得外部性内部化，增加企业生产成本，另一方面通过优惠政策来激励企业改善自身环境行为，降低企业生产成本；而环境财政政策通常为激励性政策，通过补贴或转移支付的形式来降低企业生产成本。影响商品消费环节的环境经济政策主要包括绿色采购政策、环境标志产品认证政策、环境税/费政策和信息公开政策，上述政策主要是需求侧管理，其中，绿色采购、环境标志产品认证和信息公开政策可直接引导各消费主体选择环境绩效较好的厂家生产的商品或本身环境污染较轻的商品，而环境税/费政策通过增加或降低消费者的消费成本，引导绿色消费。而环境污染责任保险制度可有效降低生产、流通、消费环节的环境污染事故发生的风险。绿色贸易政策旨在抑制“两高一资”产品出口，可以鼓励生产过程中污染轻、生态影响小的产品出口，从有针对性地抑制和鼓励国外消费的角度，引导和倒逼国内环保升级。上述多环节、多层面、多角度且各有侧重的环境经济政策，为达到刺激内需、调整经济结构、提高发展质量的政策目标，从“经济增长、结构调整、民生改善”这个聚集点和连接点，直接提供了灵活、有效的备选政策工具组合。