资源型经济以煤补农机制

作者：李茜 毕如田 单位：山西农业大学经贸学院 山西农业大学资源环境学院

一、资源与环境经济系统的基本要求

资源与环境经济系统是在地球表面某区域范围内,人口系统、自然资源系统、环境系统和经济系统构成一个复合整体。资源与环境为经济系统提供的基本要求:(1)为人类生存与发展提供基本保障,资源与环境是人类生存和发展不可缺少的自然条件。清洁的空气、适宜的温度和水分和丰富的生物物种等,这些环境要素不但为人类基本的生命保障和劳动的对象,而且为经济活动提供了地理空间。(2)为经济活动提供能源和原料,属于可再生资源的原生生物群落和人工饲养或种植的动植物,作为原料经过加工转化为各类农产品,以满足人类的饮食需求而形成农业经济;属于自然环境中的不可再生资源,或直接为人类经济活动提供能源,或经过冶炼、加工制造形成人类使用的工具或产品,以满足人类用、住和行的需求而形成工业经济。(3)为人类经济活动提供资源承载力,环境承载着资源,资源承载着人口和人类的经济活动。一个国家或地区在可以预测的时期内,在保证与其社会文化准则相等的物质生活条件下,利用当地的能源和其他自然资源以及智力、技术等,所能够供养的人口数量。(4)为消费者直接提供友好服务,环境能为消费者提供舒适性服务、享乐和休闲。新鲜的空气、宜人的风景、自然的游憩等都使人身心得到健康。这些环境物品作为资源可以直接被消费者享用,因此不具有排他性,而具有公共物品的性质。(5)环境为经济活动提供环境容量,环境容量是在人体健康、人类生存和生态系统不致受损害的前提下,一定地域环境中能容纳环境有害物质的最大负荷量。

二、资源型经济下的资源与环境经济系统变动趋势

资源型经济下的资源与环境经济系统变动趋势主要表现:

(1)区域经济结构。煤炭资源开发与区域经济结构演变得益于煤炭资源的大规模开发,保德县的工业化、人口城镇化进程异常迅速,在较短时期内确立工业在经济发展中的主导地位,就业非农化比重、人口城镇化水平迅速上升,这是区域经济结构演进之“福”。从产业看,2007年第一产业比重为5.2%,第二产业比重为62%,第三产业比重为32.8%。经预测,2020年第一产业比重为1.75%,第二产业比重为68%,第三产业比重为30.25%。煤炭资源产业有强化的趋势,生产要素向资源部门的流动,制约工业内部能够带来规模报酬递增的制造业的发展,导致工业发展质量低下;制约第三产业的发展,导致城镇化质量滞后;在某种程度上阻碍农业发展的进程。

(2)资源收益分配。煤炭耗竭性资源是天赋资源财富,与其它产品特征和属性存在较大差别。保德县在GDP增长的同时,面对繁荣的煤炭资源产业和滚滚而来的煤炭资源财富,往往缺乏相关的制度准备和调节机制,煤炭资源收益分配不公的趋势。[3]尤其在煤炭资源价格上涨的时期,巨额的溢价收益大都流入采矿权人的囊中,导致收入分配的不公平。深埋地下的煤炭资源,因煤炭等资源的可耗竭性和信息的不完备性,往往难以通过市场竞拍的方式一次性地发现资源的真正价值和市场价格,保德县煤炭资源所有人(国家和政府)的合理收益也难以得到切实保障,导致收入分配的不公平。保德县农民从征用土地资源所获得的收益低于煤炭企业所获得的收益。

(3)资源利用。保德县国民经济增长速度同其能源消费增长速度都保持正比关系,随着国民经济的增长,能源消费也要相应增加。煤炭耗竭资源产品的大规模开发,耗竭矿产资源的大量耗费,耗竭资源综合开发水平越低,耗竭资源不可持续性强。在煤炭耗竭资源开发中,征用大量土地资源使用效率低。低的土地使用效率是为了追求增长GDP而圈占土地的直接理由。耗竭煤炭资源消费的外部性和土地资源消费外部性明显。由于产权安排不合理和相关法律不健全,导致寻租行为和耗竭资源的掠夺性开采。这些既得利益者为了维护当前和远期的资源收益,便会通过寻租途径来确保其对资源的排他性占有,继而以各种手段甚至不惜牺牲公共利益为代价来阻碍竞争以维护其自身利益,使得制度质量弱化。由于资源开采的成本由国家和地方承担,个体的利益最大化动机必然会导致急功近利的开采行为,而且为了弥补寻租过程中的损失,会采取掠夺式的开采方式,加大开采力度,造成资源浪费严重。尽管国家对矿产资源的所有权已由《宪法》明确规定,但现行资源开发管理的制度安排不仅使得资源的所有权与行政权、经营权相混淆,国家资源产权的虚置或弱化,而且这种所有权并没有得到优化的保障,所有权在经济上没有得到充分的体现。保德县地方政府和各级资源管理部门行使事实上的所有权,当政府官员不能直接获得资源采掘的收益时,便会利用资源开采的许可权谋求局部利益或集团利益,从而间接实现分享资源收益的目的。资源使用权缺乏约束造成一些地区资源权属纠纷频繁,资源消耗过度、规模利用率低,重资源开采、使用而轻资源保护、管理,从而破坏了资源产业发展的良性循环和宏观经济的正常运行。

(4)资源环境经济。经验环境库兹涅茨曲线就环境质量与经济增长之间存在EKC,能源消费与收入之间存在倒U型曲线关系。[4]保德县在GDP增长的同时,环境污染导致的外部性成本在经济效益中的比重呈现出增大的趋势。资源环境瓶颈导致资源型经济增长停滞的作用机制。萨缪尔森和诺德豪斯将自然资源看作为经济活动用地以及蕴藏于其上或其下的自然资源和环境资源(环境资源指的是一个地区的环境容量)。大多数用于人类生产活动中的自然资源不具有再生能力,而环境资源具有再生能力,其再生的能力取决于人类生产活动的技术水平和环境保护技术水平。在人类生产活动中,自然资源作为一种生产要素直接参与创造财富,而环境资源对于财富的创造所起的作用具有间接性,即在生产函数中,它的作用只是对既有产出的缩减(治理产出造成的污染导致产出缩减)。大型综采原煤生产队环境的最大影响就是采煤对地下水系的破坏和采空区的塌陷。保德县桥头镇已有2/3的人口深受其害,18个乡镇村需要搬迁。煤矿洗煤水排放和渗透造成附近地表水和地下水污染,影响饮用水的安全。

三、基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制内容

基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制内容的确定应与合理的资源型经济的发展模式相一致。合理的资源型经济的发展模式是在资源环境约束不断强化下,转变资源型地区资源经济的发展模式,实现资源型经济的粗放型发展模式向集约型发展模式的转变,建设资源节约型和环境友好型社会是资源型地区发展的必然选择。[1]“以煤补农”总体而言是一个农业投入问题,其政策内容是将山西省财政、企业和民间的部分煤炭收入专项用于新农村建设事业,以逐步解决“城乡二元结构”和“煤农二元结构”问题。资源型经济的“以煤补农”机制内容是建设资源节约型和环境友好型社会农业投入问题。“以煤补农”补偿给谁是十分明确的,保德县农民为资源型经济发展出让其土地使用权利,煤矿征用土地资源后从农业生产活动得到的收入下降,或从开发中受到土地资源环境的损害,应得到补偿。保德县煤矿做出补偿。