基础教育市场化研究

本文作者：陈秋苹 单位：扬州大学

一、基础教育市场化政策回溯

1“.体制改革”的政策设计

改革开放以来，围绕教育体制改革出台了一系列文件，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”，基础教育改革要“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”。可见，当时教育改革的目标是建立与经济体制相配套、符合中国国情、适应经济和社会全面发展要求的教育体制。其中国家和社会把义务教育的经费“包”起来是主要措施。1986年，《义务教育法》出台，保证适龄儿童入学、制止学生辍学是主要任务。1993年，《中国教育改革和发展纲要》进一步明确基础教育发展的具体目标是落实《义务教育法》：“在保证必要的教育投入和办学条件的前提下，基础教育发展的具体目标是：全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业技术教育）”。为此，教育体制改革要“采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”“；逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”“；在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主；国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。

这些政策突出强调：“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施”；“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”；“确保教育事业优先发展”。1994年，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》在“深化教育改革的任务和政策措施”中指出：“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”“，基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行“民办公助”、“公办民助”等形式。至此，“民办公助”、“公办民助”的办学体制改革形式出现于正式文件中。《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》规定，对落实小学毕业生“免试就近升入初中”有困难的一些大中城市，经省级教育行政部门或地（市）政府严格审批，只允许少数义务教育阶段公办学校（含完中初中部，下同）招收“择校生”，接收“择校生”的经费收入为国家所有。这样，“择校生”及其接收学校主体、收入归口有了明确的界定。次年，政策又开始调整。

1997年，国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》提出：义务教育阶段公办学校不得招收“择校生”和变相“择校生”，应尽量做到一步到位，对一步到位实在有困难的也须尽快限期到位。社会上有择校需求的，各地应向民办学校引导。1998年，《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》明确指出“：在办学体制改革试验过程中，也出现了一些值得注意的倾向和问题，主要表现在：将好的或比较好的学校转变为“民办公助”，在义务教育阶段高收费；依托办学水平较高的公办学校办“校中校”“、校中民办班”或“一校两制”；一些试验学校仍在较大范围招生并进行选拔性的文化课考试；一些学校乱收费、乱集资，有的甚至比较严重；各地仍然存在着不少薄弱学校，群众很不满意，也助长了择校行为”。2012年，教育部、国家发改委、审计署联合下发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》以“禁止‘占坑班’等乱收费现象”。教育部表示，将力争用3到5年时间，使义务教育阶段择校乱收费现象得到缓解”。2012年3月，教育部召开直属机关2012年反腐倡廉任务分工会，会议强调：针对群众反映强烈的“择校热”、改制校“公办”体制收取“民办”费用、各种乱办班和中小学补课收费，以及高校科研经费、校办企业和学术诚信等问题，教育部将展开综合治理。在上述政策出台与调整的过程中，以普及义务教育、提高办学质量为目标，鼓励多渠道多形式办学的“体制改革”在实践中呈现出一定程度的失序状况，政策的权威和公信力受到挑战。

2“.名校办民校”和“转制学校”的政策实践

在“民办公助”、“公办民助”政策导向下涌现出“学校的象征性市场化运作”“、公立学校局部运作市场化”“、一校两制”“、转制学校”“、股份制学校”、“教育中介组织”、“教育券”等多种“体制改革”形式。[1]其中，“名校办民校”和“转制学校”是影响最大的两种形式。“名校办民校”的前提是“名校”资源，“名校”声望多来自于公办重点中学和区域内的重点小学。调查发现，江苏地区初中学段的“民办学校”多来自于从重点中学脱钩的“初中部”，其政策背景是防止“热点高中办初中”和“创国家级示范高中必须要求是独立高中（江苏省）”的决策判断，[2]在四星级高中申报时，初中部一定要分离出来。北京从1996年开始就要求初高中分离，但人大附中等六所学校提出开展教学实验，探索人才培养的连续性，因此，初高中迟迟没有分离，“这6所学校成为北京小升初混乱的源头。”[3]“名校办民校”成为相关各方最佳的选择：从政府部门来说，这是“探索办学体制改革”的举措；从名校方面来说，有了择校和收费的许可，学校有一定的经济收益。相当多编制在“名校”的副校长兼任“民校”校长，这些校长除了保留公办学校所有的待遇，还有民办学校一份收入。同时“，民办学校”的学费快速增长，而且标准不统一。