公共治理公法学研究

本文作者：袁立 单位：东南大学法学院

一、引言

英文中的治理(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。1989年世界银行首次使用了“治理危机(crisisingovernance)”一词，此后在西方学术界，“治理”广泛地应用于经济学、政治学、管理学等领域。“公共治理”是现代公共行政方兴未艾的一种模式。关于公共行政的演进，奥斯本(Osborne)提出了三个公共行政的主导模式:第一个模式历史悠久，存在于19世纪后期一直到20世纪70年代末80年代初;第二个模式是新公共管理时期，从20世纪80年代直到21世纪初期;紧随其后的就是正在出现和形成的第三个模式，即公共治理。①可清晰地看出三种模式包括公民—国家关系和理论基础等九个方面的明显转变。诸如关于公民与国家的关系，从服从到权利以及从权利到赋权的转变。从关键属性看，存在注重公平到专业主义，再到回应性的演变。从交互作用的模式来考虑，则存在从强制到授权，又从授权到合作的层进过程。

新公共管理最主要的思想是将公共行政经济化和市场化，包括管理主义、分权、决策的分层化、绩效指标、产出指标、结果导向的管理等，然而对这种新范式还存在诸多的怀疑。②但不可否认，我们正在逐渐远离传统的公共行政模式，公共部门与私人部门的界限正在模糊。③新的观点不断出现，不同利益主体不断形成，公民社会与私人部门的主张变得举足轻重，与此相适应，公共管理出现了政策网络、远程治理、间接治理、协商自治。④尽管世界各个公共管理的改变程度各异，但都以不同的形式表现出来，从统治到治理，从官僚体制到自治、从注重集权到注重权力分散、从政府集中单独决策到协商对话以及公众参与决策、从政府包办公共产品与服务到政府与社会甚至私人契约化合作等。“公共治理”表达这样一种机理:它是在公民社会发展到一定程度后，各种利益相关者(政府、公共机构、私人机构等)利用网络信息优势共同参与管理的过程，其核心是平等的协商和对话，并达成“契约”，约束各方参与者的行为，从而实现各方利益最大化。从世界各国公共行政改革可以看出，改革的方式主要有私有化、分权、缩减机构、公共服务改革、财政和预算改革、解除管制、公共企业改革以及电子政府等。⑤中国正处于社会大转型时期，各种利益主体不断出现，政府在不断探索政治体制改革的方式，所以清楚世界各国公共行政改革中尤其是公共治理中出现的问题和挑战，趋利避害显得意义重大。

二、公共治理的限度:理论与实践的困境反思

公共治理不是万能的，也会出现治理“失灵”。那么，在分权、私有化等改革中，政府是否有足够的能力来应对这些新现象?政府能轻松应对各种各样的挑战么?公共行政改革的范围到底有多大?公共治理有没有限度?政府是否已有相应的行政工具、人力资源以及相关配套设施?随着公共治理的深入，各种挑战不断出现，主要表现为如下几个方面:

困境一:政府“空心化”，公共行政“能力赤字”。随着历史车轮的不断向前，各种利益代表逐渐出现，远程治理、间接治理、网络治理等新观点随之产生。此时，中央政府的位置在哪?核心行政的位置在哪?在各种治理观点中，中央政府的角色正在逐渐变化，从强制的命令和控制机制转变为更多参与、合作的管理模式。与此同时，作为政府合作伙伴的组织、公民社会、公民个人的声音就变得异常重要，而不同的利益主体都有不同的需求，并且越来越复杂。在这种情形下，对政府能力的要求不但没有下降，反而前所未有地提高。然而，私有化、合同外包、解除管制、分权等正在被广泛运用于各国公共部门改革中，这些无一例外都将导致一个结果，即中央政府在职能和权力上都逐渐被削弱。一些学者指出，新公共管理的结果，以及私人部门大量的服务外包和中央向地方政府大规模分权，导致了一个所谓的“空心化”政府的产生。⑥政府“空心化”主要表现为三个维度:向上的维度是超国家的组织，如EU、UN、OECD、WTO等;向外的维度是通过私有化或市场化实现;向下的维度是通过创造机构、半国家机构、分权与授权实现。正由于政府的“空心化”，公共部门的能力在改革中没有得到增强，并且随着政府角色定位的转换，各种复杂的问题层出不穷，如资源缺乏、向心力减弱、超负荷工作等，公共部门应对改革的能力变得越来越弱。而与此相对应的是，基于改革的不断深入，民众对政府的期望值越来越大。这种“减”与“增”的差距，就产生了问题，即公共部门的“能力赤字”。目前世界管理改革程度与政府能力程度主要有四种类型:(1)低改革低能力;(2)低改革高能力;(3)高改革低能力;(3)高改革高能力。诸多国家处于第一种和第三种状态，要么是没有进行改革，政府能力低下，要么是进行了一系列改革，但政府能力随着改革的深入日渐变弱。第一种改革程度低，政府能力也低，这样的政府基本上处于封闭状态，不利于公共利益和公民权利的保护。第二种类型低改革高能力，也不是理想的状态，这样的政府基本上处于专制状态，中央政府具有极大的权力，而不启动或启动较少的管理改革。第四种类型下的政府是一种较为理想的状态，随着改革不断深入，政府的核心能力也不断加强。第三种状态下的政府是目前很多发展中国家的典型，盲目借鉴发达国家的经验，但最后导致政府能力越来越弱，政府“空心化”愈演愈烈。

困境二:问责过程的复杂化。在传统的行政模式下，政府与公民之间提供服务的方式多是简单的线性关系，政府是提供服务的主导机构。对于公民而言，政府的角色是易于辨认和可信任的。但在公共治理模式下，公民与政府之间不再是简单和直接的关系，而是变得多元化和复杂化。也正由于政府承担任务的复杂性和多样性，政府在整个行政过程中的角色变得含混不清，使得公民对政府职能的了解越来越困难。也许在整个行政的过程中，政府变得越来越透明，但政府比以前任何时候都更复杂化了，责任链的复杂化使得一系列新问题产生。尽管目前大部分政府试图建立有效的绩效管理系统，扩张私营实体外包活动的范围，与非营利性组织合作，但这种努力却削弱了主人翁的意识、削弱了政府的政治控制力。一旦服务中出现问题，可能导致“无人负责”的局面。⑦因此，问责过程的复杂性不仅对公共行政的方式提出了挑战，也对非政府组织提出了挑战。目前，诸多非政府组织是由国家提供财政支持的，但这些组织绩效指标缺失、管理不透明、问责制不明确。