2021-4-9 | 公共治理论文
本文作者：陈弦 单位：东北大学工商管理学院
2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》中，第一次在党的文件决议里提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”从此，房地产税制重大改革开始启动。我国房地产税制改革的主要方向是对现行的房地产相关税种进行改革，包括统一课税对象、改革计税依据、调整税率、扩大征税范围等方面。随着改革的逐步深入，明确房地产税改革的目标成为各方关注的重大课题。目前，我国无论是理论界还是政策制定部门，都将目光聚集在该项改革可能带来的经济方面的影响，并提出了3种不同的目标:一是将房地产税改革的目标放在房地产调控上，希冀通过这项改革，抑制飙升的房价;二是将房地产税改革的目标放在调节收入分配上，认为该税是一种财产税，其功能主要在于缩小不断扩大的贫富差距;三是认为房地产税是一种地方税，所以改革的目标应当放在缓解地方政府财政困难上。笔者认为，欧美等发达国家绝大多数都征收了房地产税，但都未能真正避免房价的波动、贫富差距的扩大、地方政府债务困难等，寄希望通过房地产税改革实现上述3种目标并不现实。房地产税制改革的真正意义在于这个税种能够形成地方政府良好的公共治理。我国作为一个转轨国家，将房地产税改革的目标放在促进地方公共治理上更具有现实意义。
一、以促进地方公共治理为目标推进房地产税改革
1．未来5～10年，我国以扩大消费为重点的经济转型处于关键的时期
2010年，我国GDP总量为397983亿元，人均GDP按年终汇率估算超过4000美元，进入中上收入国家行列。未来10年左右，如果经济转型顺利，GDP增长保持在8%左右，我国将有条件使人均GDP超过11900美元，迈向高收入国家行列。［1］但如果经济转型不顺利，也有可能陷入“中等收入陷阱”。从经济转型的角度看，“中等收入陷阱”的风险主要体现在国内消费率过低上。当前，我国国内已出现严重的产能过剩，随着欧美主权债务危机的加深，外部市场的萎缩也是中长期的，这意味着投资主导、出口导向的经济增长方式已经难以为继。未来5～10年，以扩大国内消费为重点的经济转型将处于十分关键的时期。如果无法形成消费主导的经济结构，我国经济可能陷入生产过剩的危机中不能自拔。
2．形成良好的地方公共治理是经济转型的关键
1994年的分税制改革以来，地方政府形成典型的经济建设型政府模式。主要通过扩大投资增大地方GDP，形成了GDP增长主义盛行的格局。地方政府把主要的注意力放在GDP上，忽视了教育、医疗、社会保障等公共服务，使广大中低收入者对未来缺乏良好的预期，降低了消费预期。这是目前我国消费率迟迟难以提升的根本原因。这次国际金融危机以来，为保证经济增长，地方政府仍采取扩大投资的办法，进一步加大了投资消费失衡的基本格局。从国际经验看，良好的地方公共治理是同地方政府良好的公共服务供给相联系的。未来5～10年，中国地方政府只有实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转型，才能形成良好的公共治理。如果这个转型难以实现，经济转型的目标也很难实现。以“十二五”规划为例，中央调低了经济增长速度，5年年均增长预期目标定为7%，给经济结构调整预留了很大的空间。但从地方政府的“十二五”规划看，全国31个省区市GDP平均预期目标达到10.7%，高出全国预期目标的50%。我国经济本身是投资消费失衡，地方政府如果仍作为经济建设型政府大干快上地投资上项目，投资消费失衡的矛盾不仅不会解决，还将有所加剧。
3．将房地产税制改革的目标定位在促进地方公共治理上具有现实意义
把房地产税制改革的目标定位在改变地方公共治理上，与将其定位在包括调控房价、缩小贫富差距、解决地方政府的财政困难等目标相比，其意义更为现实、深刻、久远，更有利于中国经济转型这个大局。调控房价、缩小贫富差距、解决地方政府的财政困难等目标都很重要，这些目标都是经济转型的重要内容，但相对而言，促进地方公共治理对中国经济转型，影响更为直接、更容易见实效。也就是说，促进地方公共治理是我国房地产税改革更值得追求的目标。
二、房地产税制改革可为我国地方公共治理发展开启一个重要窗口
1．征收房地产税有助于改变地方政府作为经济建设型政府的现状
地方良好的公共治理主要表现在政府适应居民公共需求，提供良好的公共服务。从国际惯例看，房地产税是一个地方主体税种，是地方政府财政的一个重要来源。西方发达国家的地方政府之所以是公共服务型政府，最重要的是这些国家的地方政府因为房地产税的征收，有了自己稳定的财源。如果没有房地产税这个地方主体税种，西方发达国家的地方财政将主要依赖于企业，很难想象地方政府会把主要的精力放在公共服务上。我国地方政府主要是经济建设型政府，其根源在于地方政府缺乏自己稳定的财源。1994年，我国实行分税制改革以来，收入向中央层层集中，地方政府缺乏稳定的财源。分税制实行后，中央政府财政收入占财政总收入的比重一直稳定在50%左右，比分税制实施前的1993年的22%增加了1倍以上。［2］2009年达到52.4%，比1993年提高30.4%。而地方本级收入占全国财政收入的比重为47.6%，比1993年下降30.4%。［3］财力层层集中，越到基层财力越薄弱。尤其是县乡两级，只能分享到大税种的较小部分。支出方面，地方政府相对支出责任重大。分税制改革后，我国的公共支出中，大约有70%发生在地方政府(省、市、县和乡镇)，其中又有55%以上发生在省级以下的基层政府。这种财政收入与财政支出的逆向变化导致基层地方政府负债累累。在我国现行的分税制框架下，地方GDP规模越大，上的项目越多，地方财政收入就越多。这就必然激励地方政府把主要的精力放在做大GDP上，形成了具有地方特色的经济建设型政府模式，形成了地方政府的GDP增长主义。地方政府如果把主要注意力放在公共服务上，会加剧地方财政负担，所以地方政府很难反映居民的需求，很难把自己的主要职能放在公共服务领域。如果地方政府把主要的注意力放在公共服务上，地方财政实际上是不可持续的。地方政府作为理性的选择，必然会把经济建设作为自己最重要的职能。也就是说，现行的中央与地方的财政关系框架下的地方筹资机制，对地方治理中的政府行为没有形成正面激励，反而加剧了地方治理的不可持续性。如果房地产税制改革，把房地产税作为我国地方政府的主要税种征收，就会逐步改变地方政府作为经济建设型政府的行为模式。